Bestuurlijke boetes wegens een overtreding van het verbod tot het (kort samengevat) zonder vergunning wijzigen van de woonruimtevoorraad als neergelegd in artikel 21 Huisvestingswet zijn tegenwoordig aan de orde van de dag; steeds meer gemeenten treden streng op. De wettelijke grondslag waarop deze bestuurlijke boete kan worden gebaseerd, vormde de kern van het onderhavige geschil.