Op 19 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een aantal belangrijke uitspraken gedaan over misbruik van recht ABRS 19 november 2014 en ABRS 19 november 2014). In alle zaken is de vraag of de eisende partij misbruik van recht maakt door Wob-verzoeken en bezwaarschriften in te dienen met als doel het innen van dwangsommen als het bestuursorgaan niet tijdig op haar aanvraag beslist. De uitspraken van de Afdeling bevestigen dat dit misbruik van recht oplevert en dat dit leidt tot niet-ontvankelijkheid van het beroep bij de bestuursrechter. Ik beschrijf hierna kort de achtergrond van deze zaken, één van de rechtbankuitspraken en de lijn van de Afdeling.

Achtergrond
Er zijn in Nederland mensen die er hun beroep van hebben gemaakt Wob-verzoeken in te dienen met als doel dwangsommen op te strijken op grond van de Wet dwangsom en beroep bij niet-tijdig beslissen. Die wet is in 2009 als onderdeel van de Awb in werking getreden. Zij biedt burgers een instrument om de overheid in gebreke te stellen als zij niet tijdig beslist op een aanvraag om een beschikking te nemen. Vanaf twee weken na ingebrekestelling raakt de overheid dwangsommen verschuldigd voor iedere dag dat zij in gebreke blijft, die kunnen oplopen tot €1260,00. De Wob leent zich goed voor misbruik van deze wet omdat je zonder een belang te hoeven stellen en zonder leges te betalen over iedere bestuurlijke aangelegenheid een Wob-verzoek kunt indienen. In de zaken waarop de hier besproken Afdelingsuitspraken betrekking hebben, gaat het steeds om verzoeken om informatie over opgelegde verkeersboetes. De gemachtigde biedt zich aan gratis (no cure, no pay) bezwaar te maken tegen zo’n boete en tuigt vervolgens een Wob-procedure over de verkeersboete op met het doel proceskosten en dwangsommen in de wacht te slepen. Uit de hierna te citeren uitspraak van de rechtbank Rotterdam volgt dat de wijze waarop dat gebeurt erop is gericht het de overheid bijzonder lastig te maken geen procedurele steken te laten vallen.

Uitspraak rechtbank Rotterdam
Op 12 december 2013 heeft de rechtbank Rotterdam uitgemaakt dat de (de samenwerkende gemachtigden van) eiser in die zaak misbruik van zijn bevoegdheden had gemaakt door op een ontwrichtende manier tal van Wob-verzoeken en daarop gevolgde bezwaren en ingebrekestellingen in te dienen met het doel dwangsommen op te strijken. Het ging om verzoeken over verkeersboetes die waren ingediend bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (dat ressorteert onder de Minister van Veiligheid en Justitie). Het bestuursprocesrecht bevat geen regeling die erin voorziet dat een eiser op grond van misbruik van bevoegdheden niet-ontvankelijk wordt verklaard. Op grond van 3:13 BW geldt echter dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt. Die regeling is op grond van artikel 3:15 BW ook buiten het vermogensrecht van toepassing als de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Op die grondslag verklaarde de rechtbank de beroepen niet ontvankelijk. Een van de kernoverwegingen van die uitspraak luidt:

“Naar het oordeel van de rechtbank heeft (de gemachtigde van) eiser van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, ingebrekestellingen naar verweerder te zenden, in beroep te gaan wegens het niet tijdig nemen van een besluit, in bezwaar te gaan tegen verweerders besluiten, wederom ingebrekestellingen te verzenden en vervolgens in beroep te gaan bij de rechtbank in verband met het niet tijdig beslissen op bezwaar door verweerder, misbruik gemaakt van zijn bevoegdheden. Gelet op de (proces)houding en handelwijze van (de gemachtigde van) eiser in deze en andere beroepszaken is de rechtbank van oordeel dat sprake is van ontwrichtend gedrag van (de gemachtigde van) eiser jegens verweerder. De hoeveelheid verzoeken van (de gemachtigde van) eiser dienden naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend om de voortgang van de afdoening door verweerder te frustreren en op die manier dwangsommen te incasseren. Hierbij houdt de rechtbank ook rekening met de omstandigheid dat (de gemachtigde van) eiser diverse malen geen kenmerk dan wel een verkeerd postbusnummer heeft vermeld. Bovendien is van belang dat het eerste Wob-verzoek zag op een zaakoverzicht met betrekking tot de verkeersboete die (de gemachtigde van) eiser in administratief beroep aanvocht, terwijl latere procedures feitelijk niet meer van doen hadden met de verkeersboete.”

Tegen deze uitspraak heeft eiser hoger beroep ingesteld waarop de Afdeling in de eerste van de twee hiervoor genoemde uitspraken beslist.

De uitspraak van de Afdeling
De Afdeling bevestigt in haar uitspraak de lijn van de rechtbank Rotterdam zoals hiervoor besproken. Appellant stelt in hoger beroep dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor niet-ontvankelijkheid van de bij de rechtbank ingestelde beroepen. De Afdeling denkt daar anders over. Zij overweegt:

“5.1. De in artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het BW neergelegde regel dat een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt, vindt ingevolge artikel 15 van Boek 3 van het BW ook toepassing buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet. De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking verzet zich niet tegen toepassing van deze regel, zoals wordt bevestigd door artikel 3:3 en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waarin voor bestuursorganen soortgelijke normen zijn neergelegd. Bovendien liggen soortgelijke normen – ook voor particulieren – besloten in artikel 6:15, derde lid, artikel 8:18, vierde lid, en artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, welke bepalingen voorzien in sancties in geval van misbruik van bestuursprocesrechtelijke bevoegdheden. Die bepalingen bevestigen tevens dat processuele bevoegdheden vatbaar zijn voor misbruik, zodat het derde lid van artikel 13 van Boek 3 van het BW niet van toepassing is.

Gelet op het voorgaande, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Het betoog faalt.”

Hiermee komt dus vast te staan dat het Burgerlijk Wetboek in de artikelen 3:13 BW jo. 3:15 BW een aanknopingspunt biedt voor niet-ontvankelijkheid in bestuursrechtelijke zaken als de burger misbruik van recht kan worden verweten.

Appellant stelt ook dat zijn handelwijze geen misbruik van recht oplevert. De Afdeling oordeelt daaromtrent in de eerste plaats dat het gebruik van processuele rechten niet gauw misbruik van bevoegdheid oplevert:

“6.1. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de – soms zeer verstrekkende – bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.”

De Afdeling komt op grond van de omstandigheden van de zaak tot het oordeel dat in dit geval wel degelijk sprake is van misbruik van recht. Daartoe overweegt zij onder meer dat in deze zaak, die zoals gezegd een Wob-verzoek betreft naar aanleiding van een opgelegde verkeersboete, ook om informatie had kunnen worden verzocht op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv). Een verzoek om informatie op grond van die bepalingen, leidt anders dan een Wob-verzoek niet tot een besluit maar slechts tot het feitelijk verstrekken van informatie. De welbewuste keuze voor een beroep op de Wob, dat de weg naar een ingebrekestelling en het opstrijken van dwangsommen opent, speelt een belangrijke rol in de beoordeling van de Afdeling of sprake is van misbruik van recht. Dit feit en de ondoorzichtige, obstructieve werkwijze van (de gemachtigden van) appellant brengt de Afdeling tot het oordeel dat voor het procesgedrag in deze zaak geen andere plausibele verklaring kan worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Het eindoordeel luidt dan ook:

“Nu [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, hebben gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, hebben zij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om het beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de Wob hebben gebruikt.”

De Afdeling overweegt verder nog dat het feit dat voor een Wob-verzoek geen belang hoeft te worden gesteld, er niet aan afdoet dat de wet voor een ander doel kan worden gebruikt dan waarvoor die is bedoeld. Niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel dat misbruik van recht inhoudt, is volgens de Afdeling bovendien niet in strijd met artikel 6 EVRM dat het recht op toegang tot de rechter beschermt. De andere in de kop genoemde uitspraak van de Afdeling is op alle hiervoor genoemde onderdelen in lijn met de hier besproken zaak. In een derde uitspraak van dezelfde dag over deze materie komt de Afdeling echter tot het oordeel dat de in die zaak aan de orde zijnde verzoeken niet als Wob-verzoeken kunnen worden aangemerkt.

Betekenis van deze uitspraken
Deze uitspraken zijn van groot belang voor het bestuursprocesrecht in het algemeen en in het bijzonder voor Wob-verzoeken. Hiermee is immers komen vast te staan dat het Burgerlijk Wetboek een grondslag biedt voor niet-ontvankelijkheid in bestuursrechtelijke zaken waarbij misbruik van recht wordt gemaakt. Dit roept de vraag op of het nog wel nodig is een afzonderlijke regeling te treffen in de Wob of de Algemene wet bestuursrecht, zoals vaak is betoogd. De Minister van BZK wil Wob-verzoeken bij wet gaan uitzonderen van de werking van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (zie zijn brief aan de Tweede Kamer van 25 juni 2014, kenmerk 2014-0000204162). Een dergelijke generieke maatregel treft echter ook degenen die te goeder trouw een Wob-verzoek indienen. Wellicht biedt de hier besproken uitspraak aanleiding deze op zichzelf begrijpelijke wetswijziging nog eens nader te overdenken.

| Print | MR 17672