'Boetes AFM en DNB anders gebruikt dan bedoeld'

De financiële toezichthouders AFM en DNB gebruiken de bestuurlijke boete voor zwaardere overtredingen dan bedoeld.

Dat stelt Arnt Mein in zijn proefschrift 'De boete uit balans. Het gebruik van de bestuurlijke boete in de praktijk van het financieel toezicht'. De boete heeft zich ontwikkeld tot een gelijkwaardig alternatief voor het strafrecht, maar dat stelt hogere eisen aan het gebruik ervan.

In zijn proefschrift onderzocht Mein hoe de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB) van hun bevoegdheid gebruik maken om een bestuurlijke boete op te leggen voor overtredingen van het financieel toezichtrecht. De bestuurlijke boete werd in 2000 ingevoerd om efficiënter te kunnen optreden tegen lichte en veelvoorkomende overtredingen van overheidsvoorschriften, die zo vaak bleven liggen dat er gesproken werd van een handhavingstekort.

Punten van zorg waren dat het bestuur niet de benodigde professionele distantie en objectiviteit in acht zou nemen, zoals de strafrechter dat wel doet. Ook zou het proces van boeteoplegging minder controleerbaar zijn dan een openbaar strafproces.

Weinig, maar bij relatief ernstige overtredingen

Mein constateert dat de boete anders wordt gebruikt dan de bedoeling was. In ongeveer de helft van de onderzochte gevallen wordt die opgelegd voor relatief ernstige overtredingen, in plaats van lichte en veelvoorkomende waarvoor het was bedoeld als aanvulling op het strafrecht. Bovendien zijn er relatief maar weinig boetes opgelegd. Dit staat in schril contrast met het eerdergenoemde handhavingstekort.

Transparantie en evenwicht

Verder stelt de promovendus dat de financiële toezichthouders over het algemeen professioneel omgaan met hun boetebevoegdheid. Dat neemt volgens Mein niet weg dat meer transparantie en tegenwicht nodig is om de boetebevoegdheid in balans te houden. Zeker nu zij de boete voor zwaardere overtredingen gebruiken dan bedoeld en die vaak lastiger zijn vast te stellen.

Zo zouden de financiële toezichthouders in hun boetebesluiten nadrukkelijker moeten stilstaan bij de vraag of de boete in het concrete geval nodig en passend is. Dit zal ten goede komen aan de aanvaardbaarheid van het besluit en de legitimiteit van de toezichthouder.

Daarnaast zou zowel binnen de organisatie van de toezichthouder als door de rechter meer tegenwicht moeten worden geboden. Niet alleen door na te gaan of de boete juridisch houdbaar is, maar ook of die gegeven de omstandigheden wenselijk is. Onder die voorwaarden blijft de boete volgens Mein in balans en vormt het een aanwinst voor het financieel toezicht.