Met deze uitspraak wordt, in navolging van eerdere uitspraken, een nadere invulling gegeven aan het verschil tussen het begrip “project” en “andere handeling” in art. 19d, lid 1, Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw 1998”). Dat verschil is relevant, omdat een vergunning voor een project – indien vereist – alleen aan de hand van een passende beoordeling kan worden verleend, terwijl bij een vergunning voor een andere handeling slechts de belangen die genoemd zijn in art. 19e Nbw 1998 moeten worden afgewogen. Een cumulatieve beoordeling van effecten (art. 19f) is dan ook niet vereist. De praktijk laat zien dat een projectvergunning door de ABRvS meer indringend, en dus ook meer in detail, wordt getoetst. Bij een vergunning voor een andere handeling is deze toetsing evenwel marginaal. Zie voor een voorbeeld van zo’n marginale toetsing ABRvS 13 juni 2012, nr. 201112888. Het verschil tussen project en andere handeling is overigens alleen relevant bij vergunningverlening voor effecten op Natura 2000-gebieden. Mocht er ook sprake zijn van effecten op beschermde natuurmonumenten, dan maakt dit voor de toetsing niet uit. De vergunningplicht van art. 16 Nbw 1998 geldt immers voor “handelingen” in het algemeen.

Hoewel de Nbw 1998 noch de Habitatrichtlijn een definitie bevat van het begrip project of andere handeling – waarbij de Habitatrichtlijn het begrip andere handeling overigens überhaupt niet kent – is er inmiddels de nodige jurisprudentie ontstaan over de wijze waarop deze begrippen gedefinieerd moeten worden. De kern van deze jurisprudentie wordt weergegeven in r.o. 3.3. e.v. Kort gezegd komt het erop neer dat er sprake is van een project in geval van een “fysieke ingreep in het natuurlijk milieu” en dat “activiteiten waarbij geen sprake is van werken of ingrepen die de materiële toestand van een plaats veranderen”, niet kunnen worden aangemerkt als een project”. Bouw-, aanleg- of sloopwerkzaamheden zijn bijvoorbeeld wel projecten. Een activiteit waarbij slechts gebruik wordt gemaakt van een bepaalde locatie, zonder dat deze locatie feitelijk wijzigt, kan niet als project worden aangemerkt. Dat oordeelde de ABRvS al eerder, toen een Nbw-vergunning voor het uitvoeren van strandexcursies met een strandbus aan de orde was (ABRvS 27 december 2012, nr. 201111811). Deze activiteit, net als bijvoorbeeld het openstellen van een reeds bestaande weg, kwalificeert niet als project (zie in dit verband nog ABRvS 6 maart 2013, nr. 201113007). Ook het verlenen van toestemming om de exploitatie van een vliegveld voort te zetten (HvJ EU 17 maart 2011, C-275/09) is geen project.

In dit geval ging het om een Nbw-vergunning voor militaire vliegactiviteiten met helikopters binnen daartoe aangewezen helikopterlaagvlieggebieden boven of nabij Natura 2000-gebieden en beschermde natuurmonumenten. Vergund waren vliegactiviteiten an sich, maar ook het landen in deze gebieden. De ABRvS maakt korte metten met de stelling van appellanten dat sprake is van een project. Voor wat betreft het vliegen boven een Natura 2000-gebieden, is dat zonder meer te begrijpen. Het Natura 2000-gebied verandert daardoor immers niet, en zeker niet doordat “werken of ingrepen die de materiële toestand van een plaats veranderen” worden verricht. Weliswaar zou het zo kunnen zijn dat de soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, “veranderen” doordat zij hinder ondervinden van het vliegen, maar dat is niet de toets die in dit verband moet worden verricht. Startpunt is de vraag of sprake is van een project (of een plan).

Iets meer vraagtekens kunnen m.i. geplaatst worden bij de conclusie van de ABRvS dat ook het landen geen project is. Relevant voor die conclusie acht de ABRvS dat de acht plaatsen in de Natura 2000-gebieden waar kortstondig wordt geland niet zijn aangelegd en daardoor als zodanig niet herkenbaar zijn in het landschap, alsook dat de bewuste landingsplaatsen niet zijn voorzien van lichten of markeringen. Inderdaad – naar de letter van de definitie vinden er geen werkzaamheden plaats waardoor het Natura 2000-gebied verandert. De activiteiten die wel plaatsvinden zijn in zoverre vergelijkbaar met het gebruik van het strand of het openstellen van een weg. Maar als de bescherming van het Natura 2000-gebied centraal wordt gezet, valt op dat de gehanteerde definitie van het begrip “project” toch wellicht wat haken en ogen kent. Zou het immers nou echt veel uitmaken voor de omvang van de effecten van een bepaalde activiteit of er een fysieke ingreep in het natuurlijk milieu plaatsvindt – in dit geval het aanleggen van een landingsbaan en bijbehorende voorzieningen? Wellicht omdat daar de veronderstelling aan gekoppeld is dat de gevolgen van een activiteit waarvoor wel werkzaamheden worden verricht, (aanzienlijk) groter kunnen zijn dat activiteiten zonder fysieke ingreep? Maar neem nou de verlenging van toestemming voor de exploitatie van een vliegveld – zoals in de hiervoor genoemde procedure bij het HvJ EU aan de orde was. Dit is geen project, zodat toetsing aan de Habitatrichtlijn of zijn nationale equivalent niet aan de orde is. Gelet op de gehanteerde definitie van het begrip “project” verbaast deze uitleg niet – maar de vraag kan gesteld worden of voortzetting van de exploitatie niet leidt tot extra effecten die getoetst zouden moeten worden – waarbij dan uiteraard ook weer acht moet worden geslagen op het arrest Stadt Papenburg (HvJ EU 14 januari 2010, C-226/08, AB 2010/68). Uit dit arrest volgt dat continuering van werkzaamheden in sommige omstandigheden opnieuw vergunningplichtig zijn. Maar ook dan moeten deze werkzaamheden op zichzelf als project kunnen worden beschouwd. In Stadt Papenburg ging het om de uitvoering van baggerwerkzaamheden – een project bij uitstek. Dat is wel wat anders dan voortzetting van de exploitatie van een vliegveld, zonder dat hiervoor fysieke werkzaamheden moeten worden verricht.

De uitspraak van de ABRvS verbaast niet, gelet op de invulling van het begrip “project” in nationale en Europese jurisprudentie. Vanuit het belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden zou daar wellicht nog wel anders over gedacht kunnen worden, maar nu ook art. 6 lid 3Habitatrichtlijn het project centraal stelt, is dit de systematiek waar van uitgegaan moet worden. Het natuurbeschermingsrecht levert in de praktijk al genoeg hoofdbrekens op – een breder projectbegrip zal niet aan de hanteerbaarheid van de Nbw 1998 bijdragen. Te meer nu, uit uitvloeisel van art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn, op grond van art. 19c Nbw 1998, maatregelen kunnen worden opgelegd bij een bestaande activiteit – project of geen project – indien dat, kort gezegd, noodzakelijk is om de kwaliteit van een Natura 2000-gebied te verbeteren of te behouden. Die weg resteert dus, als een bepaalde activiteit niet vergunningplichtig is, maar als maatregelen ter bescherming van het Natura 2000-gebied wel geboden zijn.