Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is aan de Tweede Kamer gezonden. Bestaande omgevingswetten zullen, geheel of gedeeltelijk, in deze nieuwe wet worden opgenomen. Dit artikel beschrijft de wijze waarop de Omgevingswet zal voorzien in de bescherming van de natuur. Na een beschrijving van de relevante onderdelen van het wetsvoorstel, ga ik in op de verhouding met het ook nu aanhangige wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming. Duidelijk zal worden dat op moment in ieder geval onduidelijk is welke inhoudelijke regels zullen gelden voor de natuurbescherming op het moment dat de Omgevingswet in werking is getreden. Niet geheel helder is verder welke samenhang de regering met de Wet natuurbescherming voor ogen heeft. Na een bespreking van voor- en nadelen van volledige dan wel gedeeltelijke integratie van beide wetten, concludeer ik dat iedere formele wijziging van het natuurbeschermingsrecht weliswaar enigszins kan bijdragen aan een eenvoudiger en praktischer systeem, maar dat de praktijk (waaronder de natuur zelf) het meest gebaat is bij effectieve regels, dat wil zeggen regels die in de praktijk ook echt zullen werken. Of dit doel wordt bereikt met de nu aanhangige wetsvoorstellen, kan alleen de toekomst uitwijzen. Daarmee is vooralsnog onduidelijk of de formele wijzigingen die de Omgevingswet voor ogen heeft, in de praktijk ook een voordeel zullen opleveren voor de natuurbescherming.
1.InleidingHet wetsvoorstel voor de Omgevingswet[2] beoogt een integraal kader te bieden voor plaatsgebonden activiteiten van burgers en bedrijven in de fysieke leefomgeving.[3] Zo moet een samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures ontstaan.[4] Dit moet het gebruiksgemak en de bestuurlijke afwegingsruimte van het omgevingsrecht vergroten, een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving bewerkstellingen en de besluitvorming versnellen en verbeteren.[5] Daartoe introduceert het wetsvoorstel een aantal nieuwe instrumenten (zoals omgevingswaarden, omgevingsvisie en omgevingsplan) en verandert het de werkingssfeer van al bekende instrumenten (omgevingsvergunning, projectbesluit). Toetsingskaders van diverse, al bestaande, omgevingswetten worden nu, of in de toekomst, opgenomen in de Omgevingswet. Bescherming van de natuur, zoals dat nu geregeld is in de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw), de Flora- en faunawet (Ffw) of via het ruimtelijk spoor (bijvoorbeeld EHS-gebieden), zal uiteindelijk ook via de Omgevingswet plaatsvinden.
In dit artikel wordt besproken op welke wijze de Omgevingswet straks voorziet in de bescherming van de natuur. Daarbij past ook de vraag of de voorgestane wijze van bescherming afwijkt van het huidige stelsel en in hoeverre de Omgevingswet op dit punt een stap naar voren maakt, gezien het doel van de Omgevingswet. Zoals zal blijken, bevat het wetsvoorstel echter nog maar weinig (inhoudelijke) regels over natuurbescherming.[6] De echte integratie zal plaatsvinden via een apart, nog in te dienen, wetsvoorstel, waarmee (delen van) het nu aanhangige wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming[7] opgenomen zullen worden in de Omgevingswet. De behandeling van de Wet natuurbescherming heeft geruime tijd stilgelegen, maar onlangs is een (omvangrijke) nota van wijziging aan de Tweede Kamer gezonden.[8] Het streven is deze wet op 1 januari 2015 in werking te laten treden. De kernvraag is of er met de Omgevingswet – inclusief de Wet natuurbescherming – uiteindelijk een positieve verandering wordt doorgevoerd voor zover het de bescherming van de natuur betreft.
2.Inhoud wetsvoorstel OmgevingswetHoewel het wetsvoorstel omvangrijk is, is het onderdeel natuur zeer beperkt. De relevante onderdelen komen hierna aan de orde.
Ik wijs in dit verband ten eerste op de regeling ten aanzien van programma’s. De programma’s waarin het wetsvoorstel voorziet, kunnen worden onderverdeeld in verplichte of onverplichte programma’s (afdeling 3.2 van het wetsvoorstel). Deze programma’s kunnen, samengevat, de uitwerking van beleidsdoelstellingen bevatten, maar ook maatregelen om deze doelstellingen of vastgestelde omgevingswaarden te bereiken.[9] Een van de verplichte programma’s is het door GS vast te stellen beheerplan voor Natura 2000-gebieden (art. 3.7 lid 3).
De programmatische aanpak zoals de in de Nbw opgenomen programmatische aanpak stikstofdepositie (PAS), is een bijzondere vorm van een (onverplicht) programma in de Omgevingswet. Het wetsvoorstel bevat voorschriften waarmee de inhoud en reikwijdte van een programmatische aanpak wordt beschreven (art. 3.14 e.v.) en biedt de mogelijkheid voor gemeente, provincie of Rijk om een dergelijke programmatische aanpak te ontwikkelen. Dat kan overigens alleen als daartoe is besloten in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of bij AMvB. Deze programmatische aanpak kan breder zijn dan alleen de PAS. De programmatische aanpak is vooral bedoeld om in complexe situaties met veel nieuwe ontwikkelingen die beleidsdoelstellingen onder druk zetten, die doelstellingen toch te kunnen blijven halen en tegelijkertijd nieuwe ontwikkelingen toe te staan. Het gaat daarbij om beleidsdoelstellingen waarvoor een omgevingswaarde is vastgesteld, of waarvoor instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld.[10] Een ‘gewoon programma’ bevat daarmee, zo begrijp ik het, het beleid om bijvoorbeeld een omgevingswaarde te realiseren, terwijl een programmatische aanpak het bereiken van een bepaalde doelstelling en de hiervoor noodzakelijke maatregelen verbindt aan het al dan niet verlenen van toestemming voor nieuwe activiteiten. Indien gekozen is voor een programmatische aanpak kan naar verwachting eerder duidelijk zijn voor o.a. initiatiefnemers welke ruimte er is voor nieuwe ontwikkelingen. Ook voor activiteiten met mogelijke effecten op de natuur zal dit een waardevol instrument kunnen zijn – waarbij de praktijk uiteraard zal moeten uitwijzen of de verwachtingen en doelstellingen van een programmatische aanpak ook echt waargemaakt kunnen worden.
Bescherming van de natuur maakt ook onderdeel uit van de omgevingsvergunning (afdeling 5.1). Na inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen de natuurtoestemmingen (vergelijkbaar met de vergunning- respectievelijk ontheffingsplicht uit de huidige Nbw en Ffw) niet meer aanhaken. Art. 5.1 lid 2 van het wetsvoorstel bepaalt dat het verboden is om zonder een omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit te verrichten. Dat betekent dat het wetsvoorstel ervan uitgaat dat de natuurtoestemming en de omgevingsvergunning tegelijkertijd, in één besluit, worden verleend. Daar staat wel tegenover dat art. 5.7 van het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een of meerdere activiteiten aan te vragen. Er geldt niet langer een verbod om een aparte omgevingsvergunning aan te vragen voor activiteiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen. De natuurtoestemming kan daardoor dus straks ook gewoon weer los aangevraagd worden, ook nadat de omgevingsvergunning is aangevraagd. Wat onder natuuractiviteiten wordt verstaan, blijkt uit bijlage 1.1 bij de wet waarin de begrippen van de Omgevingswet worden gedefinieerd. Een “Natura 2000-activiteit” is, samengevat, een op grond van de Wet natuurbescherming vergunningplichtig project of andere handeling; een “flora- en fauna-activiteit” is – niet geheel verwonderlijk – een handeling die op grond van de verbodsbepalingen van de Wet natuurbescherming ontheffingsplichtig is. Deze vergunning- c.q. ontheffingsplicht uit de Wet natuurbescherming komt materieel min of meer overeen met die in de Nbw respectievelijk de Ffw.
De vergunningplicht voor de hiervoor genoemde natuuractiviteiten geldt echter slechts als er een omgevingsvergunning op grond van art. 5.1, lid 1 van de Omgevingswet of op grond van een waterschaps- of (provinciale) omgevingsverordening is vereist. Dat betekent dus dat – net als nu het geval is bij een omgevingsvergunning op grond van de Wabo – de toets aan de natuurwetgeving binnen de systematiek van de Omgevingswet pas zal plaatsvinden als een activiteit wordt gerealiseerd waarvoor een (algemene) vergunningplicht op grond van de Omgevingswet bestaat. De Omgevingswet roept daarmee op dit moment geen afzonderlijke vergunningplicht voor een Natura 2000- of een flora- en fauna-activiteit in het leven. Als de Omgevingswet op dat punt niet gewijzigd wordt, zal dit er in de praktijk op neer komen dat er dus nog aparte natuurtoestemmingen verleend kunnen worden, op basis van de Wet natuurbescherming. Dat is bijvoorbeeld het geval bij omgevingsvergunningvrije activiteiten, zoals het gebruik van een bepaalde locatie in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan (straks omgevingsplan), die kunnen worden aangemerkt als een andere handeling in de zin van de huidige Nbw. Hierna (onder 4) bespreek ik of deze systematiek voordelen biedt ten opzichte van de huidige systematiek.
Wie het bevoegd gezag is voor de verlening van een omgevingsvergunning waarbij ook een natuuractiviteit wordt vergund, zal nog bij AMvB worden bepaald. De hoofdregel van het wetsvoorstel is dat het college van burgemeester en wethouders beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning (art. 5.8). Het is ook mogelijk dat bij AMvB wordt bepaald dat deze bevoegdheid aan gedeputeerde staten (art. 5.10) en bij deze AMvB aan te wijzen ministers (art. 5.11) wordt toegekend voor concreet aan te duiden activiteiten. Door deze constructie geeft de Omgevingswet inhoudelijk nog weinig inzicht in de taakverdeling tussen de overheidsinstanties die betrokken kunnen zijn bij het realiseren van een activiteit waarvoor ook een natuurtoestemming is vereist. Als GS of Rijk geen bevoegd gezag zijn voor een natuuractiviteit, kan bij AMvB in een instemmingsregeling worden voorzien. Deze instemmingsregeling vertoont gelijkenis met de verklaring van geen bedenkingen: zonder instemming kan de omgevingsvergunning nieuwe stijl niet worden verleend (art. 16.15).
Het beoordelingskader van de natuurtoestemming is evenmin in de Omgevingswet opgenomen. Ook ten aanzien van dit onderdeel – net als bij vele andere bepalingen – wordt het “aanbouwkarakter” van de Omgevingswet duidelijk. Bij (nog te ontwikkelen) AMvB zullen regels worden gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning (art. 5.17). Het gaat daarbij ook om regels met het oog op de natuurbescherming, welke regels “in ieder geval” strekken ter uitvoering van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn (art. 5.28 lid 2). De Omgevingswet laat op deze wijze dus uitdrukkelijk de mogelijkheid open van een verdergaande bescherming van de natuur dan de bescherming die op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn is vereist.
Naast deze instrumenten die specifiek ook betrekking hebben op de bescherming van de natuur, bevat de Omgevingswet een aantal generieke instrumenten die mede ter bescherming van de natuur kunnen worden ingezet. Ik wijs in dat verband met name op de omgevingsvisie en het omgevingsplan. In de omgevingsvisie zal het beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Dat betekent dat deze visie ook mede gericht zal zijn op de kwaliteit van de natuur (Natura 2000-gebieden, Ffw-soorten en EHS-soorten). In de omgevingsvisie wordt daarmee als het ware het huidige Natuurbeleidsplan en de Structuurvisie Natuur en Landschap (hoofdstuk II van de Nbw) opgenomen. Het omgevingsplan zal ook regels kunnen bevatten die (mede) gericht zijn op de kwaliteit van de natuur in de meest brede zin. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de toelaatbaarheid van bepaalde activiteiten, of maatregelen die getroffen worden ter verbetering van de natuur. Daaronder kunnen mogelijk ook worden geschaard actieve beschermingsmaatregelen ten behoeve van een Natura 2000-gebied of een specifieke (Ffw-)soort.
3.Volledige integratie van de wet natuurbescherming?Als gezegd bestaat het voornemen om de Wet natuurbescherming per 1 januari 2015 in werking te laten treden. De vernieuwing (en vereenvoudiging) van het natuurbeschermingsrecht vindt daarmee voorafgaand aan de Omgevingswet plaats. De vraag kan gesteld worden of dat wel een logische keuze is. Hierop kom ik hierna nog terug. De reden dat het wetgevingstraject ten behoeve van de Wet natuurbescherming afzonderlijk van de parlementaire behandeling voor de Omgevingswet wordt doorlopen, is dat de regering met de Wet natuurbescherming de noodzakelijk geachte wijzigingen en hervormingen ten opzichte van de huidige natuurregelgeving op korte termijn in werking wil laten treden. Voor de Omgevingswet is een ander tijdpad voorzien.[11] De Omgevingswet kan daarmee als het ware “profiteren” van de modernisering van de natuurregelgeving die met de Wet natuurbescherming wordt beoogd, althans, dat is de bedoeling.
Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet houdt echter al deels rekening met de Wet natuurbescherming, door bepaalde onderdelen uit laatstgenoemd wetsvoorstel alvast te integreren in de Omgevingswet. Zo kent de Wet natuurbescherming de natuurvisie (een figuur vergelijkbaar met het huidige Natuurbeleidsplan en de Structuurvisie Natuur en Landschap), welke visie straks zal opgaan in de omgevingsvisie. Ook de verplichting om beheerplannen voor Natura 2000-gebieden op te stellen – welke verplichting met de Wet natuurbescherming wordt gecontinueerd – maakt deel uit van het wetsvoorstel Omgevingswet. De Wet natuurbescherming voorziet verder ook al in een (generieke) regeling voor een programmatische aanpak, anders dan de gedetailleerde regeling in de Nbw voor de PAS, en vertoont dus op dat punt al gelijkenissen met de Omgevingswet. Ten aanzien van deze “natuuronderdelen” is al duidelijk op welke wijze ze worden opgenomen in de Omgevingswet.
Het wetsvoorstel Omgevingswet en het wetsvoorstel ten behoeve van de Wet natuurbescherming zijn echter nog niet heel helder over de vraag welke onderdelen van de Wet natuurbescherming verder nog in de Omgevingswet zullen worden opgenomen. Integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet zal pas plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.[12] Niet geheel duidelijk is daarmee op dit moment of de complete Wet natuurbescherming straks wordt overgeheveld naar de Omgevingswet, of dat er, al dan niet in afgeslankte vorm, een afzonderlijke Wet natuurbescherming blijft bestaan. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan de aanwijzing van gebieden, het (zonder programma) treffen van maatregelen om de instandhoudingdoelstellingen van Natura 2000-gebieden te bereiken en/of om een positieve bijdrage aan de gunstige staat van instandhouding van soorten te leveren dan wel diverse aanschrijvingsbevoegdheden.
In de MvT bij de Omgevingswet staat hierover dat de “relevante onderdelen” van de Wet natuurbescherming relatief eenvoudig kunnen worden ingepast in de Omgevingswet (omdat begrippen en definities op elkaar aansluiten).[13] Uit de MvT bij de Omgevingswet (par. 7.4) kan verder worden afgeleid dat men in ieder geval voornemens is andere regelgeving voor niet-plaatsgebonden handelingen uit de Wet natuurbescherming, alsook regels ten aanzien van schadebestrijding, jacht en handel, ook op te nemen in de Omgevingswet.[14] De in deze MvT opgenomen passages “In een afzonderlijk traject wordt een wijziging van de Omgevingswet voorbereid waarin de overige delen van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet worden opgenomen” en “De regering heeft het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op dat moment ontstaat er één wet voor de fysieke leefomgeving.” doen verder eveneens vermoeden dat de hele Wet natuurbescherming straks wordt overgeheveld naar de Omgevingswet.[15] Aan de andere kant staat ook in het wetsvoorstel Omgevingswet dat, na integratie van de Wet natuurbescherming, in de Wet natuurbescherming een apart, eigen vergunningenregime zal zijn opgenomen. In de MvT bij art. 5.1 staat op dit punt immers letterlijk: natuuractiviteiten
“zijn dus uitsluitend omgevingsvergunningplichtig als deze samenlopen met een of meer andere omgevingsvergunningplichtige activiteiten. […] Is die samenloop met een andere vergunningplichtige activiteit er niet – bijvoorbeeld als sprake is van een vergunningvrije bouwactiviteit of een vergunningvrije milieubelastende activiteit of wanneer er in het geheel geen andere activiteit wordt verricht als bedoeld in art. 5.1, 5.3 of 5.4 – dan is voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit een afzonderlijke vergunning op grond van de Wet natuurbescherming vereist.”[16]
Deze passage gaat ervan uit dat er toch een apart deel in de Wet natuurbescherming overblijft. Gelet op de overige passages in de MvT lijkt evenwel het uitgangspunt te zijn dat de Wet natuurbescherming geheel in de Omgevingswet wordt opgenomen. Zo wordt in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet ook nog gesteld:
“Hoewel de Wet natuurbescherming naar verwachting in 2015 in werking zal treden, is het eindperspectief dat deze wet opgaat in de Omgevingswet.”[17]
Hierna wordt ingegaan op de vraag welke vorm van integratie de voorkeur zou moeten hebben.
4.Welke vorm van integratie heeft de voorkeur?Vooropgesteld moet worden dat iedere keuze ten aanzien van een gehele of gedeeltelijke integratie tussen de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet voor- en nadelen heeft. Deze bespreek ik hierna, om vervolgens af te ronden met een conclusie.
Wat betreft volledige integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet kan de vraag gesteld worden of dat wel past bij het streven van de Omgevingswet om te komen tot een integraal kader voor (enkel) plaatsgebonden activiteiten voor burgers, bedrijven en overheden in de fysieke leefomgeving. Ontstaat er geen vertroebeling van deze doelstelling als ook regels ten aanzien van allerhande niet-plaatsgebonden activiteiten (bijv. aanwijzing van gebieden, schadebestrijding) in de Omgevingswet worden opgenomen? Bij andere wetten is dit immers ook niet voorzien; waarom dan wel bij de Wet natuurbescherming? Daar kan tegen in gebracht worden dat betwijfeld kan worden of het zin heeft om voor deze niet-plaatsgebonden natuur-activiteiten een aparte Wet natuurbescherming in stand te houden. Is dat wel een logische oplossing, zeker nu een aanzienlijk deel van de Wet natuurbescherming betrekking heeft op plaatsgebonden activiteiten? Blijft er dan niet een kleine wet over, en wat is het nut en voordeel daarvan?
Ten aanzien van de integratie tussen de omgevingsvergunning en de vergunningplicht voor, kort gezegd, natuuractiviteiten, wijs ik nog op het volgende. Er zal straks mogelijk voor niet-omgevingsvergunningplichtige activiteiten, een eigen regime bestaan in de Wet natuurbescherming, terwijl het toetsingskader voor omgevingsvergunningplichtige activiteiten met effecten op de natuur in de Omgevingswet is opgenomen. Dit lijkt niet erg wenselijk. Nu is het inhoudelijke regime waaraan getoetst moet worden in het kader van vergunningverlening – of het nou een omgevingsvergunning of een aparte natuurvergunning is – tenminste in 1 wet opgenomen,[18] terwijl er dan, indien gekozen wordt voor twee gescheiden systemen op dit punt, twee inhoudelijke toetsingskader zouden zijn. Als de regering dat voor ogen heeft, levert de Omgevingswet m.i. geen voordeel op ten opzichte van de huidige systematiek. Dan had er wat mij betreft beter voor gekozen kunnen worden om de vergunningplicht, of ieder geval de daarvoor geldende toetsingscriteria voor projecten en andere handelingen in het geheel in 1 wet op te nemen. Het voorgaande pleit er dan ook voor om op dit punt te kiezen voor volledige integratie – zoals, als gezegd, wel het uitgangspunt lijkt te zijn maar wat tegelijker niet ondubbelzinnig in het wetsvoorstel naar voren komt.
Niet alleen de effecten van gekozen vorm van integratie zijn niet geheel duidelijk, dit geldt temeer voor wat betreft de effecten van de Omgevingswet voor de (feitelijke) natuurbescherming. De integratie van het onderdeel natuur die met de Omgevingswet nu al wel wordt voorzien, heeft inhoudelijk immers nog niet veel om handen. Voor de praktijk het meest relevant is de verplichte koppeling tussen de natuurtoestemmingen en de omgevingsvergunning – zij het dat deze koppeling toch weer minder hard en dwingend is dan een verplichte koppeling als deze op grond van de Wabo zou gelden. Immers, het criterium van onlosmakelijk samenhangende activiteiten zoals we dat kennen uit de Wabo en waarvoor per definitie één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, wordt in de Omgevingswet niet meer opgenomen. Men kan er dus altijd voor kiezen de natuurtoestemming apart aan te vragen. Dat betekent dan ook feitelijk dat er met de Omgevingswet voor het onderdeel natuur niet veel verandert ten opzichte van de huidige praktijk. Dat de natuurvisie deel kan uitmaken van de omgevingsvisie, het beheerplan één van de verplicht vast te stellen programma’s is en dat de Omgevingswet de mogelijkheid bevat om de programmatische aanpak stikstofdepositie voort te zetten (als de PAS daadwerkelijk op enig moment wordt vastgesteld)[19], leidt materieel niet tot een wijziging. Temeer, omdat de specifieke regeling ten aanzien van de PAS zoals die nu in de Nbw is opgenomen, al eerder zal zijn vervangen door een generieke regeling voor een programmatische aanpak in de Wet natuurbescherming, of, als deze wet niet tijdig in werking treedt, nog in de Nbw zelf.[20] Gelet op deze geringe veranderingen tussen de wetgeving voor natuur zoals deze (zoals nu wordt voorzien) zal gelden direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Omgevingswet zelf, voorzie ik materieel geen grote veranderingen voor de natuurbescherming vanwege een wijziging van het wettelijk kader.
Interessanter dan de wijze van integratie is m.i. de toepassing van dit wettelijk kader in de praktijk op het moment dat de Omgevingswet daadwerkelijk van kracht wordt en de volledige of gedeeltelijk integratie van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet heeft plaatsgevonden. Wat er dan materieel zal veranderen is echter vooralsnog niet duidelijk, met name omdat het toetsingskader voor een natuuractiviteit nog zal worden opgenomen in een AMvB waarvan de inhoud nog niet bekend is. Maar ook zonder de inhoud van die AMvB te kennen, kan nu al wel worden aangenomen dat de kans klein is dat het toetsingskader voor de toelaatbaarheid van natuuractiviteiten veel zal afwijken van de huidige beoordelingscriteria voor vergunningen en ontheffingen op grond van de Nbw respectievelijk de Ffw. Geen enkele wetswijziging zal er immers toe kunnen leiden dat het materieel makkelijker wordt om toestemming te verkrijgen voor een activiteit met effecten op gebieden en soorten waarop de Vogel- en/of Habitatrichtlijn van toepassing zijn. De toelaatbaarheid van deze effecten wordt bepaald door deze twee richtlijnen. Zolang deze richtlijnen niet worden gewijzigd in die zin, dat effecten op gebieden en soorten minder snel worden aangenomen en/of sneller aanvaardbaar zijn, zullen er inhoudelijk gezien weinig positieve effecten optreden van welke nationale wetswijziging dan ook. In dat opzicht zal het effect van iedere wetswijziging marginaal zijn. De regels die straks zullen gelden op het gebied van de actieve soorten- en gebiedsbescherming, jacht en schadebestrijding zijn verder ook nog onduidelijk. Ook ten aanzien van deze onderdelen kan dus op moment niet worden vastgesteld welke voor-, of nadelen de Omgevingswet zal gaan bieden.
Verder dient bedacht te worden dat een aanzienlijk deel van het “natuurrecht” niet wordt bepaald door wetgeving, maar door jurisprudentie en door de invulling van de ruime, niet gedefinieerde begrippen en toetsingskaders in de huidige wetgeving. Ik denk in dat verband aan de invulling van het begrip “bestaande rechten” – waaraan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in weerwil van steeds wisselende wettelijke definities eigen invulling heeft gegeven – of de veelal indringende toetsing die de ABRvS verricht in het geval van een project dat leidt tot een toename van stikstofdepositie. Een ander voorbeeld in dit verband is het, inmiddels door het Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) aangenomen strikte onderscheid tussen mitigerende en compenserende maatregelen[21] waardoor het in de praktijk naar verwachting nog lastiger wordt om toestemming te verlenen zonder dat de beruchte ADC-toets[22] met succes wordt doorlopen. Deze praktijk verandert niet door een procedurele aanpassing van wet- en regelgeving, maar pas door een inhoudelijke wijziging hiervan. Maar die inhoudelijke wijziging kan alleen op Europees niveau plaatsvinden.
5.AFRONDINGDe kritische kanttekeningen die ik hiervoor heb geplaatst, verdienen echter niet de conclusie dat alles bij het oude gelaten zou moeten worden vanuit de gedachte dat een wijziging van de natuurwetgeving “toch geen zin” zal hebben. Integendeel. Het heeft mij altijd erg verbaasd dat de Vogel- en Habitatrichtlijn – met een beperkt aantal artikelen – in Nederland geïmplementeerd zijn door middel van een indrukwekkende hoeveelheid bepalingen. Iedere vereenvoudiging van regelgeving over de gebieds- en soortenbescherming is wat dat betreft van harte aan te bevelen. Het staat verder buiten kijf dat de praktijk geholpen kan worden door de invoering van instrumenten als een programmatische aanpak waarmee naast het verbeteren van de kwaliteit van natuurgebieden ook vergunningverlening wordt vergemakkelijkt. Mits deze instrumenten ook in de praktijk zullen werken. Tot op heden is echter nog niet duidelijk of een dergelijke aanpak ook echt een positief effect zal sorteren. De gang van zaken rondom de PAS laat zien dat alleen al het ontwikkelen van een programmatische aanpak niet eenvoudig is, laat staan dat onduidelijk is of een programma door de ABRvS (en, mogelijk, het HvJ EU) in overeenstemming wordt geacht met de Vogel- en Habitatrichtlijn en of dit programma daadwerkelijk leidt tot verbetering van de natuur en het vergemakkelijken van vergunningen voor nieuwe activiteiten. En dan laat ik de onmogelijkheid om voor (gewone) bestemmingsplannen aanspraak te kunnen maken op ontwikkelingsruimte uit de PAS en het in te voeren verbod op externe saldering nog buiten beschouwing.
Geconcludeerd kan dan ook worden dat iedere formele wijziging van het wettelijk kader van de natuurbescherming zoals deze voortvloeit uit de Vogel- en Habitatrichtlijn hoogstens marginaal, en dan ook nog eens met name procedureel, een positief effect zou kunnen hebben op de kwaliteit van natuurgebieden, de effectiviteit van het beschermen van soorten en getroffen maatregelen en op de toelaatbaarheid van nieuwe activiteiten met mogelijk negatieve effecten op de natuur. De praktijk zal daardoor met name veel (kunnen) hebben aan de wijzigingen die de Wet natuurbescherming voorstaat, aangezien deze wet materieel leidt tot een vereenvoudiging van de gebieds- en soortenbescherming, in die zin dat de wetgeving meer gestroomlijnd wordt. Het streven van dit wetsvoorstel is immers om de bescherming van de natuur eenvoudiger te maken en een “beter werkbaar kader” te scheppen.[23] De huidige onderdelen van de Wet natuurbescherming (en daarmee dus ook van de Nbw en de Ffw) waarvan vaststaat dat deze in de Omgevingswet zullen worden geïntegreerd, zullen m.i. geen bijzondere bijdrage op dit punt leveren. Aan de andere kant zal de Omgevingswet hierdoor ook niet ingewikkelder of minder overzichtelijk worden, nu de natuuronderdelen die in de Omgevingswet zijn opgenomen, zeer beperkt zijn.
De vraag die dan, ten slotte, nog wel gesteld kan worden is, of het omwille van de overzichtelijkheid niet voor de hand had gelegen om vooralsnog geen enkele regels omtrent de natuurbescherming in de Omgevingswet op te nemen, en pas na afronding van het wetgevingstraject ten behoeve van de Wet natuurbescherming te bezien hoe de natuur met de Omgevingswet beschermd zou kunnen worden. Daarmee zou m.i. kunnen worden voorkomen dat er nu nieuwe natuurwetgeving wordt ingevoerd die mogelijk op korte termijn weer moet worden aangepast om de integratie in de Omgevingswet goed te laten verlopen. Terwijl de afgelopen jaren al behoorlijk wat wijzigingen in met name de Natuurbeschermingswet zijn aangebracht en ook nu nog wijzigingen worden voorzien.
