Stikstofverordening Noord-Brabant
Terug naar overzichtMarieke schreef een noot onder ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3654 inz. de Stikstofverordening Noord-Brabant, MenR 2013/139.
1. Al in 2010 werd de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: 'de Verordening') vastgesteld. De Verordening zou een oplossing moeten bieden voor de huidige overmaat aan stikstof in de natuur en zou aldus weer ruimte creëren voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot gevolg hebben. Hoewel de Verordening dus al enige tijd bestaat en ook in de praktijk is toegepast, werd met verwachting uitgekeken naar de eerste uitspraak van de ABRvS over de (houdbaarheid van de) Verordening. Eerder (zie bijv. ABRvS 24 oktober 2012, nr. 201107891/1 en ABRvS 22 februari 2012, nr. 201010623/1/R3) verschenen al uitspraken waarbij, bij wijze van mitigerende maatregel, bij het vaststellen van een bestemmingsplan een beroep werd gedaan op de Verordening. Doch in die uitspraken werd niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de Verordening. Enerzijds omdat een passende beoordeling ontbrak (en pas in de passende beoordeling mitigerende maatregelen kunnen worden betrokken), anderzijds omdat onvoldoende vaststond dat emissies gesaldeerd konden worden omdat onzekerheid bestond over de toekenning van 'salderingsrechten' uit de depositiebank waarvoor de Verordening de basis biedt. Onderhavige uitspraak bevat, voor het eerst, een uitgebreide inhoudelijke beoordeling van de Verordening.
2. De Verordening beoogt de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant terug te dringen, onder meer door het stellen van technische eisen aan stallen alsmede van stikstofdepositie-eisen aan agrarische bedrijven. De Verordening biedt verder de basis voor het oprichten van een depositiebank. Daarin zijn deposities opgenomen van milieuvergunningen die na 7 december 2004 zijn ingetrokken, van agrarische bedrijven die op deze datum nog aantoonbaar in werking waren. De Verordening voorziet voorts in een meldingsplicht op het moment dat het voornemen bestaat om één of meer nieuwe stallen te realiseren. Naar aanleiding van een dergelijke melding wordt beoordeeld, samengevat, of de voorgenomen activiteit leidt tot een toename van depositie waarvoor saldo uit de depositiebank kan worden benut, of de depositie gelijk blijft of zelfs afneemt dan wel dat verplichtingen aan de initiatiefnemer moeten worden opgelegd om de stikstofdepositie te verminderen.
3. De Verordening en de krachtens de Verordening opgerichte depositiebank hebben een dubbel karakter. Enerzijds geven GS hiermee invulling aan hun verplichting ex art. 19ke Natuurbeschermingswet 1998 ('Nb-wet 1998') en worden passende maatregelen in de zin van art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn getroffen om verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden te voorkomen. Anderzijds kan de saldering op grond van de Verordening in het kader van het verlenen van een vergunning ex art. 19d, lid 1, Nb-wet 1998 worden benut als mitigerende maatregel. In onderhavige procedure gaat het alleen om de toepassing van de Verordening als uitvloeisel van de verplichtingen van art. 19ke Nb-wet 1998. De uitspraak heeft derhalve geen betrekking op de verlening van een Nbw-vergunning. Dat onderscheid is, zoals hierna nog zal blijken, van belang.
4. Met de uitspraak van 19 juni 2013 is duidelijk dat de ABRvS de systematiek van de Verordening als zodanig accepteert. Door appellanten werd een groot aantal argumenten naar voren gebracht. In deze noot komt aan de orde (i) het besluitkarakter van de schriftelijke reactie op een melding krachtens de Verordening; (ii) de verhouding tussen een besluit op grond van de Verordening en een Nbw-vergunning; en ten slotte (iii) de verenigbaarheid van de Verordening met art. 19ke Nb-wet 1998 en art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn.
Besluitkarakter van geaccepteerde meldingen
5. Naar aanleiding van de reeds genoemde verplichte melding, beoordelen GS of de stal voldoet aan in de Verordening gestelde eisen. Vervolgens wordt een zogeheten gecorrigeerd emissieplafond vastgesteld en wordt beoordeeld of de stal leidt tot een toename van ammoniakdepositie ten opzichte van dit gecorrigeerde emissieplafond. Het gecorrigeerde emissieplafond is in de meeste gevallen de ammoniakemissie die voortvloeit uit de milieuvergunning die op 7 december 2004 gold, gecorrigeerd op basis van de eisen uit het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij ('AMvB Huisvesting').
6. Naar aanleiding van de melding kan blijken dat de ammoniakemissie niet hoger is dan het gecorrigeerd emissieplafond. In dat geval nemen GS de melding voor kennisgeving aan. Als de ammoniakemissie hoger is dan het gecorrigeerd emissieplafond en de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied toeneemt, dan wordt bezien of de toename gesaldeerd kan worden door het onttrekken van saldo uit de depositiebank. Als saldo aanwezig is, wordt dit voor één jaar gereserveerd. Indien onvoldoende mogelijkheden voor saldering bestaan, besluiten GS over een aanschrijving tot het beperken van de bedrijfsomvang, dan wel het treffen van technische voorzieningen waardoor het niveau dat overeenkomt met het gecorrigeerd emissieplafond niet meer overschreden wordt.
7. Zonder enige twijfel zijn de aanschrijvingen die GS kunnen doen in reactie op een melding een besluit. Daar gaat het in deze procedure ook niet om. Betwijfeld kon worden of ook het voor kennisgeving aannemen van de melding en het reserveren van saldo uit de depositiebank leidt tot een besluit. De ABRvS kwalificeert ook deze handelingen van GS als besluit en acht daarbij met name van belang dat de reactie van GS in beide gevallen een beslissing over de hoogte van het gecorrigeerd emissieplafond omvat. Die beslissing vergt een berekening en beoordeling van de uitgangssituatie, die ook voor een volgende uitbreiding als uitgangspunt zullen hebben te gelden. Aldus zijn ook deze beslissingen op rechtsgevolg gericht en gelden ze als besluit.
Geconcentreerde rechtsbescherming of niet?
8. De vraag die vervolgens aan de orde kwam, was of tegen besluiten op grond van de Verordening alleen tegelijkertijd met een Nbw-vergunning beroep zou kunnen worden ingesteld. Dit is het geval als dergelijke besluiten moeten worden aangemerkt als een voorbereidingshandeling in de zin van art. 6:3 Awb. Deze stelling van appellanten wordt door de ABRvS evenwel niet gevolgd. Daarbij acht de ABRvS ten eerste van belang dat de grondslag van beide besluiten verschilt. De Verordening – en daarmee dus ook het besluit op basis van de Verordening – is gebaseerd op art. 19ke Nb-wet 1998, en vormt daarmee een invulling van art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn. Met het besluit tot verlening van de Nbw-vergunning wordt invulling gegeven aan art. 6, lid 3 en 4, Habitatrichtlijn en wordt getoetst of de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Een tweede belangrijk verschil is de gehanteerde referentiedatum. De Verordening hanteert 7 december 2004 als referentiedatum. Een dergelijke vaste datum kan in het kader van Nbw-vergunningen echter niet als uitgangspunt worden genomen. Bij uitbreiding van bestaande activiteiten is immers van belang wat de toename van – in casu – stikstofdepositie is ten opzichte van hetgeen vergund was op het moment dat het betrokken Natura 2000-gebied werd aangewezen als Vogelrichtlijngebied dan wel werd geplaatst op de lijst van communautair belang, voor zover het een Habitatrichtlijngebied betreft. Relevante referentiedata zijn daarbij in geval van een Vogelrichtlijngebied 10 juni 1994 bij aanwijzing op of vóór deze datum of de datum van aanwijzing, voor zover gelegen na 10 juni 1994. Voor Habitatrichtlijngebieden geldt 7 december 2004 als referentiedatum. Dit is de datum waarop deze gebieden op de lijst van communautair belang zijn geplaatst. Als gevolg van het verschil in beoordeling is in sommige gevallen – vanwege de gehanteerde referentiedatum – wel saldering op grond van de Verordening nodig, maar niet ten behoeve van het verkrijgen van een Nbw-vergunning. Verder, als derde belangrijk verschilpunt, is van belang te realiseren dat saldering op grond van de Verordening niet in alle gevallen voldoende hoeft te zijn voor het verkrijgen van het oordeel dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet worden aangetast. De eventuele ontoereikendheid van het saldo voor het verlenen van een Nbw-vergunning kan echter alleen in een procedure tegen deze Nbw-vergunning ter discussie worden gesteld.
9. Gezien deze door de ABRvS gesignaleerde verschillen tussen een besluit op grond van de Verordening en een besluit tot verlening van een Nbw-vergunning verbaast het niet dat de ABRvS uiteindelijk concludeert dat de salderingsbeslissing niet kan worden aangemerkt als een voorbereidingshandeling in de zin van art. 6:3 Awb en dat er evenmin andere redenen zijn om uit te gaan van een concentratie van rechtsbescherming. De consequentie daarvan is dat áls saldering op grond van de Verordening gebruikt wordt in het kader van een Nbw-vergunning, de (toereikendheid van de) saldering in het kader van die vergunning kan worden aangevochten zonder dat is opgekomen tegen het besluit tot saldering op grond van de Verordening. Het betekent ook dat het oordeel van de ABRvS over een salderingsbeslissing in een procedure op grond van de Verordening uitsluitend betekenis heeft voor de toepassing van de Verordening. Dat is ook niet zo vreemd. De systematiek van de Verordening is inderdaad een heel andere dan de beoordeling die in het kader van een vergunning moet worden verricht. Elementen als 'gecorrigeerd emissieplafond' en de eisen van de AMvB Huisvesting zijn immers in het kader van een Nbw-vergunning voor een te realiseren uitbreiding voor een bestaande activiteit niet relevant, laat staan doorslaggevend. Wat dan telt, is de juiste referentiedatum en het gebruik dat op die datum was toegestaan – soms tot frustratie van appellanten, die in het kader van een procedure tegen een dergelijke vergunning aanvoeren dat door uit te gaan van het vergunde gebruik op de relevante referentiedatum, geen rekening wordt gehouden met de vraag of op die datum eigenlijk niet aan strengere normen kon worden voldaan. Juist dit laatste aspect wordt bij de Verordening wel betrokken.
Strijd met artikel 6, lid 2, Habitatrichtlijn
10. Door appellanten wordt verder nog aangevoerd dat de Verordening (en daarmee ook art. 19ke Nb-wet 1998 waarop de Verordening is gebaseerd) in strijd zou zijn met art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn. Hoewel dat uit de uitspraak niet helemaal duidelijk blijkt, lijken appellanten in dit verband ook aan te voeren dat een besluit tot toepassing van de Verordening ten onrechte ook een beoordeling van de toelaatbaarheid van projecten en andere handelingen zou inhouden.
11. Na de overweging dat art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn het aan de lidstaten overlaat de vorm en de middelen te kiezen om te voldoen aan de verplichtingen in dit artikel concludeert de ABRvS op dit punt dat Nederland binnen de grenzen van de bij art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn vastgestelde beoordelingsmarge is gebleven. Daarbij benadrukt de ABRvS nogmaals dat art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn – en daarmee dus ook de Verordening – een ander doel dient dan de effectbeoordeling waarop appellanten doelen (die immers voortvloeit uit art. 6, lid 3 en 4, Habitatrichtlijn).
12. Mede naar aanleiding van de stelling van appellanten dat de Verordening ten onrechte niet voorziet in een beoordeling van effecten van in Noord-Brabant gevestigde bedrijven op gebieden in België, stelt de ABRvS ten eerste – terecht – vast dat de reikwijdte van de Nb-wet 1998 (slechts) beperkt is tot Nederlandse Natura 2000-gebieden. In zoverre is, zoals al eerder is geoordeeld, de Habitatrichtlijn niet correct geïmplementeerd. Dit is het direct gevolg van de definitie van dergelijke gebieden, opgenomen in art. 1, sub n, Nb-wet 1998. Dit gaat overigens veranderen met het Wetsvoorstel Wet Natuurbescherming (Regels ter bescherming van de natuur (Wet Natuurbescherming), Kamerstukken II 2011 /12, 33 348, nr. 2) en het Wetsvoorstel tot Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), Kamerstukken II 2012 /13, 33 669, nr. 2). Beide wetsvoorstellen – waarbij het in de lijn der verwachting ligt dat het laatste wetsvoorstel het eerste in werking zal treden – voorzien in een wijziging van de definitie van Natura 2000-gebied, zodat ook buitenlandse Natura 2000-gebieden onder de reikwijdte van de wet vallen. Afgezien van de wettelijke regeling, concludeert de ABRvS dat – daar waar de Verordening verplichtingen oplegt aan agrarische bedrijven in Noord-Brabant waarmee een reductie van stikstofdepositie wordt beoogd – niet valt in te zien dat deze verplichtingen niet tevens als passende maatregel ten aanzien van niet in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden kunnen worden beschouwd. Van strijdigheid met art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn is op dit punt evenmin sprake.
Verhouding tot art. 19ke Nb-wet 1998
13. Appellanten stellen zich verder op het standpunt dat de Verordening geen passende maatregel is, zodat deze in strijd is met art. 19ke Nb-wet 1998. Daartoe voeren zij aan dat (i) door het hanteren van 7 december 2004 als referentiedatum, ten onrechte geen rekening wordt gehouden met een mogelijke toename van ammoniakemissie op gebieden die voordien waren aangewezen als Vogelrichtlijngebied; (ii) uitvoering van de Verordening niet zal leiden tot afname van stikstofdepositie tot onder de kritische depositiewaarden; en (iii) saldering per definitie niet bijdraagt aan het voorkomen van verslechtering van stikstofgevoelige habitats. Feitelijk zeggen appellanten daarmee dat de Verordening niet 'ver genoeg' gaat.
14. Deze argumenten vinden evenwel geen gehoor bij de ABRvS. De ABRvS acht aannemelijk dat de toepassing van de Verordening zal bijdragen aan de afname van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. In dit oordeel van de ABRvS klinkt door de vrijheid die lidstaten hebben om invulling te geven aan hun verplichtingen ex art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn. De consequentie van deze vrijheid lijkt te zijn dat voor de ABRvS voldoende is dat de Verordening een bijdrage levert aan de verplichting om maatregelen te treffen waardoor, kort gezegd, de kwaliteit van een Natura 2000-gebied niet verslechtert. De ABRvS toetst niet of de Verordening voldoende is voor Nederland om in zijn geheel te voldoen aan art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn en gaat aldus deze veel moeilijkere vraag uit de weg. In die zin kan iedere maatregel die ook maar een zekere bijdrage levert aan het verbeteren van de kwaliteit van een Natura 2000-gebied – of, nog beperkter, aan het voorkomen van (verdere) verslechtering – worden aangemerkt als een passende maatregel en lijkt een inhoudelijke discussie op dit punt misschien zelfs wel zinledig. In welk verband dan getoetst zal (kunnen) worden in hoeverre (voldoende) wordt voldaan aan de verplichtingen uit art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn, is onduidelijk. Biedt art. 19ke Nb-wet 1998 wel voldoende aanknopingspunten voor een derde-belanghebbende om rechtsmiddelen (en welke?) aan te wenden indien naar zijn oordeel het bevoegd gezag onvoldoende maatregelen getroffen heeft?
Afronding; hoe nu verder?
15. Met het voorgaande wordt al duidelijk dat de ABRvS de systematiek van de Verordening als zodanig passend acht binnen het wettelijke stelsel dat bestaat uit art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn en art. 19ke Nb-wet 1998. Volledigheidshalve wijs ik erop dat appellanten nog (veel) meer aanvoerden dan in deze annotatie kan worden besproken. Het merendeel van de andere beroepsgronden had overigens betrekking op de uitgevoerde berekening van het feitelijke en het gecorrigeerde emissieplafond en de toekenning van saldo uit de salderingsbank. Ook deze gronden slagen niet.
16. Omdat GS in eerste instantie één van de appellanten, zoals nu is gebleken ten onrechte, niet-ontvankelijk hadden verklaard voor zover het betreft het oordeel van GS dat de melding voor kennisgeving dient te worden aangenomen, dienen GS alsnog op de bezwaren van appellanten te beslissen. De ABRvS kan het beroep niet zelf afdoen en kan ook geen tussenuitspraak wijzen, nu de Verordening die in deze procedure ter toetsing voorlag, inmiddels is ingetrokken. Met ingang van 29 maart 2013 is de Verordening stikstof en Natura 2000 2013 in werking getreden ('Verordening 2013'); het bezwaar van appellanten dient in het licht van deze verordening te worden beoordeeld.
17. Betekent dit nou dat deze langverwachte uitspraak over de Verordening door het in werking treden van de Verordening 2013 niet langer relevant is? Nee, integendeel zou ik menen. De wijzigingen die met de Verordening 2013 zijn doorgevoerd betreffen het verplichtende karakter van de meldingsplicht en het gebruikmaken van de depositiebank en een aantal, meer administratieve/technische wijzigingen. De achterliggende reden van het afschaffen van de meldingsplicht en het verplichtende karakter van de depositiebank was de wens voor een efficiënte dienstverlening en het terugdringen van administratieve lasten. Aldus werd het eveneens wenselijk geacht de uitvoering van de Nb-wet 1998 terug te brengen tot één procedure, te weten de vergunningprocedure. De belangrijkste consequentie daarvan zou moeten zijn dat saldering op grond van de Verordening 2013 alleen nog maar in het kader van de Nbw-vergunning aan de orde gesteld kan worden, met als (logisch) gevolg dat niet meer apart tegen de toekenning van saldo op grond van de Verordening 2013 kan worden geprocedeerd. Ik betwijfel echter of die conclusie kan worden getrokken. Uit de Verordening 2013 kan weliswaar worden afgeleid dat er geen meldingsplicht meer geldt, maar zodra een salderingsverzoek wordt ingediend, zullen GS een beslissing nemen op dit verzoek (art. 19 van de Verordening 2013). Er is niet bepaald dat deze beslissing alleen in het kader van een Nbw-vergunning wordt genomen, zodat zich nog steeds de situatie voor kan doen dat er twee aparte besluiten worden genomen. Mogelijk dat men verwacht dat in de praktijk een salderingsverzoek alleen zal worden gedaan in het kader van een aanvraag om een Nbw-vergunning, maar de Verordening 2013 laat een apart verzoek nog steeds toe. De praktijk zal uitwijzen hoe deze situatie zal worden opgelost.
18. De meer principiële vragen zoals de vraag of de Verordening in overeenstemming is met art. 19ke Nb-wet 1998 en art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn zijn met onderhavige uitspraak wel beslist. Het wachten is nu op de eerste Nbw-vergunning waarbij met gebruikmaking van de Verordening 2013 saldering wordt toegepast. Met name indien een andere referentiedatum dan 7 december 2004 geldt, zal salderen op grond van de Verordening 2013 niet per definitie voldoende hoeven te zijn om te concluderen dat een Nbw-vergunning kan worden verleend.