Stikstofbeleid Provincie Overijssel - Natuurbeschermingswet
Terug naar overzichtMarieke schreef een noot onder ABRvS 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0687 inz. het “Beleidskader Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen” en de “Beleidsregel Natura 200 en stikstof voor veehouderijen Overijssel”, MenR 2013/125.
1. | Deze uitspraak is een mooi voorbeeld van de manier waarop men in de praktijk de stikstofproblematiek bij vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 ('Nb-wet 1998') te lijf probeert te gaan; in dit geval echter zonder succes. Een Nbw-vergunning was verleend voor het oprichten van een veehouderij in de provincie Overijssel. Als bekend veroorzaakt een veehouderij stikstofdepositie, bevatten veel Natura 2000-gebieden in Nederland habitattypen die gevoelig zijn voor stikstofdepositie en wordt in het merendeel van deze gebieden de voor deze habitattypen aangenomen kritische depositiewaarde overschreden. Vergunningverlening is dan niet eenvoudig, omdat het overschrijden van de kritische depositiewaarde in ieder geval de veronderstelling creëert dat er een kans bestaat op significant negatieve effecten. Dan zal middels een passende beoordeling moeten worden gemotiveerd dat de vergroting van het aandeel stikstofdepositie niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Dat is niet eenvoudig; de jurisprudentie kent veel voorbeelden van situaties waarin deze toets niet met succes kon worden doorlopen. |
2. | Om de praktijk een hand te bieden, heeft de provincie Overijssel beleid opgesteld. Dit beleid, vastgelegd in het Beleidskader Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen ('Beleidskader') en de aan de hand daarvan vastgestelde Beleidsregel Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen Overijssel ('Beleidsregel'), hanteert als uitgangspunt dat een verlaging van de stikstofdepositie op in Overijssel gelegen Natura 2000-gebieden noodzakelijk is om de instandhoudingsdoelstellingen voor deze gebieden te halen. Het gaat om een aanzienlijke verlaging van 2.240 mol stikstof/ha/jaar naar 1.500 mol stikstof/ha/jaar. Daar waar veehouderijen 35% bijdragen aan de totale hoeveelheid stikstofdepositie in Overijssel, moeten veehouderijen ook 35% van de beoogde reductie voor hun rekening nemen. In de Beleidsregel zijn voorwaarden gesteld waaraan bij vergunningverlening voor veehouderijen moet zijn voldaan, zodat de reductie van 35% in 2028 zal zijn gerealiseerd. Dit beleidskader is vastgesteld om de impasse in vergunningverlening te doorbreken en om vooruitlopend op de Programmatische Aanpak Stikstof ('PAS') te werken aan een betere situatie voor de natuur en tegelijkertijd ruimte te bieden voor economische ontwikkeling. |
3. | Helaas gaat het mis. Nu de Beleidsregel slechts betrekking heeft op de reductie ten aanzien van de veehouderijsector, en uit het Beleidskader volgt dat verdere reductie, in andere sectoren, ook noodzakelijk wordt geacht om de instandhoudingsdoelstellingen te behalen, kan het enkele voldoen aan de Beleidsregel niet de conclusie rechtvaardigen dat vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Daarvoor zou, met andere woorden, immers ook moeten vaststaan dat de reductie in andere sectoren zal worden gerealiseerd. Met deze – enigszins voor de hand liggende – conclusie omzeilt de ABRvS andere, minder eenvoudig te beantwoorden vragen. Stel dat ook beleid zou zijn geformuleerd voor de andere sectoren, die voor 65% zouden moeten bijdragen aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding in de Natura 2000-gebieden, zou de ABRvS het Beleidskader en de Beleidsregel dan wel aanvaardbaar hebben geacht en had vergunningverlening op dit beleid kunnen worden gebaseerd? Voorstelbaar is dat de ABRvS dan in ieder geval zicht had willen hebben op de mate waarin zeker is gesteld dát de beoogde en noodzakelijke reductie zal worden behaald, waarbij monitoring van de beoogde resultaten en de eventuele mogelijkheid van bijstelling indien de resultaten tegenvallen ook belangrijke aspecten zijn. |
4. | Een parallel kan in dat verband worden getrokken met de nu lopende discussie over de PAS, het 'NSL voor de natuur' dat, door een combinatie van generieke en specifieke maatregelen, zal moeten zorg dragen voor (i) verbetering van instandhouding van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden; en (ii) het creëren van ontwikkelingsruimte voor plannen en projecten die leiden tot een toename van stikstofdepositie. In dat kader is al meerdere malen aandacht gevraagd voor zekerheid omtrent het resultaat van de voorgenomen maatregelen en de noodzaak van een goed, betrouwbaar monitoringssysteem (zie voor een overzicht van de aandachtspunten bij de PAS mijn publicatie 'Ontwikkelingsruimte met de PAS, of toch niet?!' in Tijdschrift voor Agrisch recht 2013, afl. 3, p. 62-72). Het is jammer dat de ABRvS er niet aan toe komt om zich in deze procedure op deze punten uit te spreken, aangezien de uitspraak in dat geval wellicht nog een (positieve) bijdrage had kunnen leveren aan de inhoud van de PAS voordat de PAS – conform de huidige planning – wordt vastgesteld om met ingang van 1 januari 2014 in werking te treden. Onduidelijk is trouwens of deze termijn gehaald gaat worden. Er zullen nog heel wat stappen gezet moeten worden. De Staatssecretaris van EZ ziet in deze uitspraak van de ABRvS overigens wel de bevestiging dat een spoedige inwerkingtreding van de PAS van groot belang is (Brief aan de Tweede Kamer d.d. 16 juli 2013, nr. DGNR-PDJNG/13121293). |
5. | Een ander interessant aspect in deze discussie is de termijn waarop aan de instandhoudingsdoelstellingen zou moeten zijn voldaan. Het Overijsselse beleid en de beoogde reductiemaatregelen gingen ervan uit dat de instandhoudingsdoelstellingen in 2028 zouden worden behaald. Hoewel de ABRvS eerder heeft gesteld dat de Habitatrichtlijn geen verplichting bevat om instandhoudingsdoelstellingen binnen een bepaalde termijn te realiseren (zie ABRvS 16 maart 2011, nr. 200903280), kan het vanuit het oogpunt van een goede naleving van Europees recht toch ook weer niet zo zijn dat het behalen van instandhoudingsdoelstellingen alsmaar vooruit wordt geschoven. Het zou interessant zijn indien de ABRvS zich hierover wat concreter zou uitspreken, waarbij wel de waarschuwing past dat het voor de vraag of een bepaalde activiteit vergunbaar is op grond van art. 19d, lid 1, Nb-wet 1998 niet doorslaggevend is of de instandhoudingsdoelstellingen worden behaald (zie in dat verband ook ABRvS 1 mei 2013, nr. 201209125). De toets is immers of een bepaalde handeling niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied (art. 19g, lid 1, Nb-wet 1998); handhaving van de status-quo zou dus voldoende kunnen zijn om een Nbw-vergunning te verlenen. |
6. | In de zaak die in deze uitspraak aan de orde was, is de hoop gevestigd op de effectiviteit van mitigerende maatregelen. Ter zitting bleek dat, nadat in combinatie met het oorspronkelijke besluit tot vergunningverlening al een milieuvergunning voor een andere veehouderij was ingetrokken, nog een milieuvergunning voor een veehouderij was ingetrokken. Intrekking van beide vergunningen zou betekenen dat per saldo de hoeveelheid stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden zou afnemen. In die situatie – vergelijk ook de uitspraak van de ABRvS van 29 juni 2011, nr. 200908730 – staat vast dat de vergunde activiteit het Natura 2000-gebied niet zal aantasten en dat de vergunning verleend kan worden. Nu dit aspect eerst ter zitting door vergunninghouder werd aangevoerd, kon de ABRvS niet anders dan GS van Overijssel in een tussenuitspraak opdragen binnen zes weken te onderzoeken in hoeverre dit standpunt correct is. Als inderdaad de stikstofdepositie niet toeneemt in de betrokken Natura 2000-gebieden, zal de Nbw-vergunning voor de nieuwe veehouderij verleend kunnen worden. |
Deze noot heeft betrekking op het natuurbeschermingsrecht, een onderdeel van het omgevingsrecht.