Faillissement fabriek - curator opgepast voor preventieve handhaving!

Op 10 februari 2017 heeft de rechtbank Noord-Nederland (de rechtbank) een interessante uitspraak gedaan over het opleggen van zes preventieve lasten onder bestuursdwang aan de curator kort na het uitspreken van een faillissement (ECLI:NL:RBNNE:2017:439). Tussen de curator van Refining & Trading Holland N.V. en het college van gedeputeerde staten van Groningen (het college) is in geschil of het college de preventieve lasten terecht aan de curator heeft opgelegd wegens dreigende overtredingen van het Brzo 1999, het Activiteitenbesluit en de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften. De toezichthouders hebben geconcludeerd dat kort na het faillissement nog geen zicht bestond op de voortzetting van de activiteiten van de inrichting of op een ordentelijke buitenwerkinstelling van de inrichting.

De uitspraak bevat diverse interessante elementen, in dit blog richt ik mij op:

(1) in hoeverre de onderhavige omstandigheden in de situatie van faillissement grondslag bieden voor het opleggen van de preventieve lasten onder bestuursdwang, en

(2) of de betrokken belangen rechtvaardigen dat van handhaving wordt afgezien.

Curator = verantwoordelijk voor inrichting vanaf datum faillissement

In de voorliggende uitspraak stelt de rechtbank voorop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de curator, als een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer onderdeel is van de boedel, uit hoofde van zijn bijzondere gezagsverhouding verantwoordelijk is voor de naleving van de voor die inrichting geldende milieuwetgeving (ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261). Dit betekent dat de curator vanaf het moment van faillietverklaring kan worden gelast om in elk geval de op dat moment bestaande overtredingen van de milieuwetgeving te beëindigen of herhaling ervan te voorkomen. De curator wordt dus geacht op de hoogte te zijn van de op de inrichting van toepassing zijnde milieu(- en veiligheids)wetgeving.

(1)Grondslag preventieve lasten: toepassing van het klaarblijkelijkheidscriterium

Terug naar de uitspraak van 10 februari 2017. Artikel 5:7 Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Hiervoor geldt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling "het vereiste dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen" (zie o.a. ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:984). Voorts dienen de besluiten, indachtig artikel 3:4 lid 2 Awb, te berusten op een concrete en volledige belangenafweging.

De rechtbank oordeelt dat het college zich hier terecht op het standpunt heeft gesteld dat de betrokken voorschriften met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zouden worden overtreden, met grote veiligheidsrisico's en mogelijk ernstige milieuschade tot gevolg. Hierbij heeft het college samengevat het volgende in acht kunnen nemen:

- de bijzondere situatie van faillissement vraagt een oplettende en actieve houding van het bevoegd gezag vanwege de mogelijke gevolgen;

- er is sprake van een Brzo-inrichting met de opslag van grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen en, ter voorkoming van risico's, diverse veiligheidssystemen die door medewerkers moeten worden bediend;

- uit een verslag volgt dat risico's op (ernstige) geurhinder, explosie en/of brand bestonden (niet duidelijk wordt of de situatie van faillissement deze risico's heeft vergroot of dat het rapport de autonome risicosituatie van de inrichting schetst);

- de curator heeft er tijdens een overleg met het college op "gezinspeeld" dat de inrichting op korte termijn niet meer "bemenst" zou zijn, en in het verslag van dat overleg zou zijn aangegeven dat op korte termijn de opzegtermijn van de werknemers is afgelopen en dan mogelijk alleen de curator in de inrichting aanwezig zal zijn. De door de curator niet nader onderbouwde stelling dat hij op geen enkel moment heeft aangegeven geen zorg te zullen dragen voor de naleving van de voorschriften, doet niet aan het oordeel van de rechtbank af.

De rechtbank lijkt hier doorslaggevende betekenis toe te kennen aan de uitlatingen van de curator over het op korte termijn met een (te) minimale bezetting in bedrijf houden van de inrichting, waardoor te grote milieu- en veiligheidsrisico's zouden ontstaan. Voor het overige lijken, buiten de situatie van faillissement, de omstandigheden immers niet heel bijzonder, er is sprake van een bedrijf met een hoog milieu- en veiligheidsrisicoprofiel. Dat feit op zichzelf lijkt mij onvoldoende om een preventieve last te rechtvaardigen.

(2)Belangenafweging: doorstart inrichting versus algemene belang handhaving

Daarnaast heeft de curator geprobeerd om over de band van de belangenafweging het college ervan te overtuigen van handhaving af te zien. De curator vindt dat in het besluitvormingsproces meer rekening had moeten worden gehouden met het belang van een doorstart van de inrichting; in dit kader heeft de curator onder meer gewezen op het gebrek aan financiële middelen van de boedel, dat een snelle doorstart de enige manier is waarop de milieu- en veiligheidsvoorschriften kunnen worden nageleefd en hij nu genoodzaakt is de opgelegde lasten in gesprekken met mogelijke kandidaten voor een doorstart te vermelden.

De rechtbank vindt echter dat het college in deze omstandigheden terecht geen aanleiding heeft gezien die het afzien van handhaving rechtvaardigt. Gegeven het feit dat sprake is van een Brzo-inrichting, die in potentie "zeer ernstige stankhinder" en een groot gevaar op milieuschade met zich kan brengen, heeft het college in dit geval in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan het algemene belang bij handhaving dan aan de belangen van de curator bij een doorstart.

Lessen voor de (faillissements)praktijk?

Hoewel "slechts" sprake is van een uitspraak van een rechtbank, en de Afdeling zich hier mogelijk nog over zal uitlaten, laat deze uitspraak zien dat curatoren in het faillissement van een fabriek richting het bevoegd gezag voorzichtig moeten opereren in hun acties omtrent het al dan niet voortzetten van activiteiten (mondelinge uitlatingen, werkzaamheden fabriek). Met dergelijke acties riskeren zij immers dat een overheid, die er zeker van wil zijn dat in een situatie van faillissement wet- en regelgeving wordt nageleefd, overgaat tot het preventief opleggen van lasten onder bestuursdwang of dwangsom. Het komt op mij waarschijnlijk over dat de eventuele aanwezigheid van dergelijke lasten de gesprekken over een overname ten minste zal bemoeilijken; de curator heeft wat uit te leggen. Daar komt bij dat in een last doorgaans is bepaald dat deze ook ten aanzien van een rechtsopvolger geldt, hetgeen een nieuwe eigenaar weinig ruimte zal geven om in een overgangsfase de fabriek opnieuw op de rit te krijgen.