Deze uitspraak – die betrekking heeft op de vaststelling van een uitwerkingsplan – is een vervolg op de uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter d.d. 12 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3575), met een noot van mijn hand in M en R 2016/50. Het meest opvallende deel van die voorlopige voorzieningsuitspraak was dat de voorzieningenrechter overwoog dat bij het beoordelen van de mogelijke significante gevolgen van het vastgestelde uitwerkingsplan in cumulatie rekening had moeten worden gehouden met een ander uitwerkingsplan dat voorzag in de ontwikkeling van woningen in de omgeving van het gebied waarop het ter discussie staande uitwerkingsplan betrekking had. De uitspraak week daarmee af van de inmiddels vaste jurisprudentie dat in de cumulatieve beoordeling die op grond van art. 19f Nbw dient plaats te vinden, geen rekening hoeft te worden gehouden met bestemmingsplannen. De gedachte daarachter is, kort gezegd, dat de vaststelling van een bestemmingsplan nog niet betekent dat de ontwikkelingen die in dit plan zijn opgenomen ook daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd. Het plan maakt dit immers alleen maar mogelijk. Die lijn doortrekkend wordt daarmee, zij het heel voorzichtig, de deur opengezet voor een benadering dat het bestemmingsplan op zichzelf misschien niet eens meer passend beoordeeld zou hoeven te worden, vanuit de gedachte dat het bestemmingsplan kennelijk zelf niet meer rechtstreeks een grondslag biedt voor een activiteit met mogelijk significant negatieve effecten. Een lijn die overigens niet eenvoudig in overeenstemming is te brengen met de Habitatrichtlijn en de ruime uitleg die in dat verband aan het begrip “plan” wordt gegeven.

Wellicht was de ruime uitleg van het begrip “plan” de reden dat de voorzieningenrechter, in weerwil van eerdere uitspraken in hoofdzaken, in de uitspraak van 12 november 2015 de – jammer genoeg niet nader toegelichte – conclusie trok dat bij de vaststelling van het uitwerkingsplan gecumuleerd moest worden met een ander uitwerkingsplan. De hoop was dat de bodemuitspraak meer duidelijkheid zou bieden, maar helaas is dat niet het geval. In de uitspraak van 8 juni jl. wordt weliswaar – in lijn met eerdere jurisprudentie – geconcludeerd dat niet gecumuleerd hoeft te worden met een uitwerkingsplan, maar daar wordt niet de reden aan ten grondslag gelegd dat cumulatie met plannen ten principale niet hoeft plaats te vinden. Integendeel – er wordt, enkel, gesteld dat het uitwerkingsplan waarvan de voorzieningenrechter nog vond dat de effecten in de beoordeling hadden moeten worden meegenomen, ten tijde van de vaststelling van het te beoordelen plan gold als een “onzekere toekomstige gebeurtenis” en daarom niet bij de besluitvorming hoeft te worden betrokken. Dit kwam omdat het tweede uitwerkingsplan nog niet was vastgesteld ten tijde van de vaststelling van het eerste plan.

Feitelijk is dat juist. Wat echter wel opvalt is dat het eerste uitwerkingsplan op 23 juni 2015 is vastgesteld en het tweede plan op 14 juli 2015, door hetzelfde bevoegde gezag. Daar zit dus maar een paar weken tussen. Juist in deze situatie had de ABRvS best ook kunnen zeggen dat de vaststelling van het tweede bestemmingsplan helemaal niet zo’n onzekere toekomstige gebeurtenis was. Aan de andere kant past de redeneerwijze van de ABRvS wel in de vrij legalistische wijze waarop de ABRvS omgaat met de vaststelling van welke projecten in de cumulatieve beoordeling moeten worden betrokken, namelijk alleen projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend en die nog niet zijn uitgevoerd en dus ook niet met projecten waarvoor de Nbw-vergunning in voorbereiding is (of als in ontwerp ter inzage heeft gelegen). Zodra de projecten uitgevoerd zijn is de gedachte vervolgens dat deze projecten tot de autonome situatie behoorden en niet meer specifiek in een cumulatieve beoordeling meegenomen hoeven te worden. Ook daarop is overigens het nodige af te dingen – want gegevens over de autonome situatie lopen vaak een of meerdere jaren achter. En wat te doen in een geval dat een project meer of andere effecten heeft dan waarmee in de oorspronkelijke passende beoordeling zijn meegenomen? Zijn deze extra effecten dan verdisconteerd in de autonome situatie of niet?

Daar komt bij dat de huidige uitspraak van de ABRvS het niet overzichtelijker maakt. Doordat de ABRvS de vaststelling van het tweede uitwerkingsplan aanmerkt als een onzekere toekomstige gebeurtenis, lijkt de ABRvS toch tenminste te suggereren dat er situaties kunnen zijn waarin de vaststelling van een uitwerkingsplan niet langer kan worden beschouwd als een onzekere toekomstige gebeurtenis zodat een cumulatieve beoordeling van effecten dan wel vereist is. Zonder aan te geven wanneer dit het geval is – en zonder ook expliciet aan te geven of daarmee de eerdere lijn in de jurisprudentie dat nooit gecumuleerd hoeft te worden met een bestemmingsplan wordt verlaten. Wellicht bedoelt de ABRvS met deze uitspraak aan te geven dat een eenmaal vastgesteld uitwerkingsplan niet langer als een onzekere toekomstige gebeurtenis moet worden aangemerkt, zodat – in de huidige casus – juist bij het tweede uitwerkingsplan de effecten van het eerste plan hadden moeten worden meegenomen en niet, zoals door appellanten werd aangevoerd, andersom. Die redeneerlijn zou overeenkomen met de wijze waarop cumulatie bij projecten plaatsvindt. Maar wat blijft er dan nog over van de gedachte dat de vaststelling van een bestemmingsplan op zichzelf nog niet betekent dat de ontwikkelingen die met dit plan mogelijk worden gemaakt, ook daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd? Dat is bij een uitwerkingsplan m.i. niet anders. Anders gezegd: was de lijn niet eerder dat ieder bestemmingsplan, vastgesteld of in voorbereiding, kon worden aangemerkt als een onzekere toekomstige gebeurtenis? En in hoeverre wordt daarvan nu dan bewust afgeweken, doordat de ABRvS in r.o. 18.4.1 heel duidelijk de conclusie dat sprake is van een onzekere toekomstige gebeurtenis koppelt aan de datum van vaststelling? Of wordt met de huidige uitspraak wellicht op een charmante manier omzeild dat de uitspraak van de voorzieningenrechter misschien wel niet helemaal in overeenstemming met eigen jurisprudentie was? Als de ABRvS bewust een nieuwe jurisprudentielijn wilde inzetten, had het sterk de voorkeur verdient als dit ook expliciet in de uitspraak was aangegeven. Nu blijft het gissen, hetgeen de praktijk zeker niet ten goede komt.

De uitspraak bevestigt verder ten slotte dat ook bij een geringe toename van stikstofdepositie (i.c. 0,35 mol/ha/jaar) een passende beoordeling is vereist. Door verweerder was nog gesteld dat significant negatieve effecten uitgesloten waren omdat de stikstoftoename kleiner was dan 1,0 mol/ha/jaar, waarbij het college voor twee ankers was gaan liggen. Ten eerste de (impliciet uit de uitspraak af te leiden) redenering dat de toename van stikstofdepositie getalsmatig zo laag was, dat daarmee significant negatieve effecten op voorhand waren uitgesloten. Ten tweede de stelling dat voor het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”) een passende beoordeling is verricht, van welke passende beoordeling met toepassing van art. 19j, lid 5, Nbw gebruikgemaakt kon worden. Dat de eerste redenering niet slaagt is zeker niet verrassend – een vaste getalsmatige grens bij de beoordeling van effecten van stikstofdepositie wordt per definitie niet door de ABRvS geaccepteerd, ook niet bij een depositie van maximaal 0,05 mol/ha/jaar. Het is jammer dat de ABRvS de tweede redenering afdoet met de eenvoudige conclusie dat de PAS is vastgesteld nadat het uitwerkingsplan is vastgesteld, zodat om die reden geen beroep kan worden gedaan op de passende beoordeling die aan de PAS ten grondslag ligt. Hoewel ook deze conclusie feitelijk juist is, had de ABRvS ook, in het kader van effectieve geschilbeslechting, kunnen onderzoeken – dan wel verweerder via een tussenuitspraak opdracht daartoe kunnen geven – of de passende beoordeling van de PAS gebruikt had kunnen worden. Mogelijk heeft de ABRvS dat niet gedaan omdat er nogal wat andere gebreken aan het uitwerkingsplan kleefden (zie r.o. 21).

Het is daarmee nog even wachten op de eerste inhoudelijke uitspraak van de ABRvS over de PAS, zeker in relatie tot een bestemmingsplan. Recent heeft de ABRvS bekendgemaakt in november/december 2016 een negental zaken waarin de houdbaarheid van de PAS, ook gelet op de Habitatrichtlijn, ter discussie is gesteld, als pilot op zitting te zullen behandelen. Het gaat daarbij om zaken over het weiden van vee en het bemesten van gronden waarvoor geen natuurvergunning meer nodig is en om zaken waarbij natuurvergunningen met ontwikkelingsruimte zijn verleend voor agrarische bedrijven. Zaken die geen deel uitmaken van de pilot, en waar een inhoudelijke beoordeling over de PAS nodig is, worden aangehouden totdat uitspraak in de pilotzaken is gedaan. Het is overigens onduidelijk of dit ook geldt voor bestemmingsplannen waarbij een beroep op de PAS wordt gedaan.