Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2011
Marieke Kaajan schreef de “Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2011”, BR 2012/102.
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2011
1.Inleiding
In de kroniek van vorig jaar[2] signaleerde ik reeds dat het natuurbeschermingsrecht in Nederland – opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998(Nb-wet 1998) – aan vele veranderingen onderhevig is en dat de jurisprudentie lang niet altijd zorgt voor duidelijke oplossingen. Ook het afgelopen jaar kent weer de nodige ontwikkelingen op het gebied van het natuurbeschermingsrecht. In dit artikel komen de belangrijkste ontwikkelingen van het afgelopen jaar tot juni 2012 aan de orde. Daarbij beperk ik mij tot veranderingen op het gebied van wetgeving en jurisprudentie. De meeste aandacht zal hierbij uitgaan naar enkele (voorgenomen) wetswijzigingen, waaronder het wetsvoorstel voor de Wet natuur en naar jurisprudentie over met name de vergunningplicht en de wijze van effectbeoordeling. De jurisprudentie laat verder zien dat in het bijzonder de uitstoot van stikstof zorgt voor een moeilijke toets naar de toelaatbaarheid van vergunningen. Ook dit aspect komt in dit artikel aan de orde.
2.(Voorgenomen) wetswijzigingen
Het aantal ingevoerde wetswijzigingen in het afgelopen jaar is zeer beperkt. De belangrijkste wijziging betreft de wijziging van de definitie van bestaand gebruik. Deze, en andere beperkte wijzigingen worden hierna toegelicht. In de vorige kroniek (BR 2011/67) signaleerde ik reeds de voorgenomen uitbreiding van de werkingssfeer van de Nb-wet 1998 naar de exclusieve economische zone. Dit wetsvoorstel[3] is nog steeds in behandeling. Het voornemen bestaat echter wel om een en ander uiteindelijk te incorporeren in de Wet natuur, waarvan een ambtelijk voorontwerp ook in deze kroniekperiode kenbaar is gemaakt. Ook dit voorontwerp komt aan de orde.
2.1 | Ingevoerd: nieuwe definitie bestaand gebruik en geen lex silencio positivo |
Met ingang van 31 december 2011[4] kent de Nb-wet 1998 een nieuwe definitie van het begrip ‘bestaand gebruik’ als bedoeld in art. 1 onder sub m Nb-wet 1998. Voordien werd onder bestaand gebruik verstaan ‘iedere handeling die op 1 oktober 2005 werd verricht en sedertdien niet of niet in betekenende mate is gewijzigd’. Ook bood de wet een definitie voor bestaand gebruik indien een Vogel- of Habitatrichtlijngebied later dan 1 oktober 2005 werd aangewezen of aangemeld. Middels de wetswijziging van 31 december 2011 wordt nu als bestaand gebruik aangemerkt ‘gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag’. Met deze referentiedatum is aangesloten bij de datum waarop de Crisis- en herstelwet in werking is getreden. De relevantie van de definitie van bestaand gebruik is gelegen in het feit dat bestaand gebruik uitgezonderd is van de vergunningplicht van art. 19d lid 1 Nb-wet 1998 (op grond van art. 19d lid 3 Nb-wet 1998), mits dit bestaand gebruik geen project is dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Uit de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 3 april 2012[5] volgt dat deze definitie ziet op het feitelijk gebruik, ongeacht of daarvoor een vergunning is verleend. Verder is van belang dat de staatssecretaris benadrukt dat het ook kan gaan om activiteiten die niet het hele jaar door plaatsvinden, maar bijvoorbeeld elk voor- en najaar of eenmaal in de vier jaar.
Het is echter nog maar de vraag of het veranderen van de definitie van bestaand gebruik, en dan met name voor zover het de in deze definitie opgenomen peildatum betreft, de praktijk echt kan helpen. Immers, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) laat zien weinig waarde te hechten aan de peildatum in de Nb-wet 1998 – althans, niet voor zover het de oude datum van 1 oktober 2005 betreft – voor de vraag of een uitzondering op de vergunningplicht geldt. Sinds de jurisprudentiereeks die begon met de uitspraak van 31 maart 2010[6] toetst de ABRvS in het kader van de vraag of sprake is van bestaand, vergunningvrij gebruik immers of er sprake is van een project dat reeds plaatsvond op een peildatum die Europeesrechtelijk wordt gemotiveerd en die afhangt van het soort gebied en de datum van aanwijzing van dat gebied (indien het een Vogelrichtlijngebied betreft) of de datum van aanmelding, in geval van een Habitatrichtlijngebied. Alleen dan wordt aangenomen dat sprake zou kunnen zijn van vergunningvrij bestaand gebruik.
Een andere ingevoerde wijziging is gerelateerd aan de inwerkingtreding van de Dienstenwet en de hierin opgenomen mogelijkheid om een positieve fictieve beschikking te krijgen bij een niet-tijdig besluit.[7] De achtergrond van deze wetswijziging is de volgende. In december 2009 is de Dienstenwet in werking getreden.[8] Deze wet diende tot uitvoering van de Dienstenrichtlijn.[9] Een van de onderdelen van de Dienstenrichtlijn is dat vergunningen automatisch worden verleend indien niet tijdig door het bevoegd gezag op de aanvraag wordt beslist. Door inwerkingtreding van de Dienstenwet is dit systeem van automatische vergunningverlening – de zogeheten lex silencio positivo – voor een groot aantal vergunningen gaan gelden,[10] tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Het werd onwenselijk geacht dat aangevraagde vergunningen exart. 16 en 19d Nb-wet 1998 ook van rechtswege verleend zouden kunnen worden. Het doel van deze vergunningen is immers de bescherming van natuurwaarden, al dan niet ter uitvoering van Europeesrechtelijke verplichtingen. De toets of een project of handeling schadelijke gevolgen heeft voor een beschermd natuurmonument of een Natura 2000-gebied vindt juist daarom ook voorafgaand aan vergunningverlening plaats. Om die reden werd het toepassen van de lex silencio positivo op aanvragen om deze twee soorten vergunningen dan ook niet opportuun geacht en diende bij wet een uitzondering op dit algemene stelsel te worden gemaakt.[11] Een en ander is thans geregeld in art. 40 Nb-wet 1998.
|
2.2 | Voorgenomen: wijziging art. 19kd Nb-wet 1998 |
In het kader van het permanent maken van de Crisis- en herstelwet[12] wordt een aantal wijzigingen van de Nb-wet 1998 voorgesteld. Een voor de praktijk relevante wijziging betreft de aanpassing van art. 19kd Nb-wet 1998. Deze aanpassing is drieledig, te weten 1. het verduidelijken van art. 19kd Nb-wet 1998 in die zin, dat als aan de voorwaarden van art. 19kd Nb-wet 1998 wordt voldaan, de vergunningplicht van art. 19d Nb-wet 1998 niet geldt; 2. het aanpassen van de referentiedata in art. 19kd Nb-wet 1998; en 3. het van toepassing verklaren van art. 19kd Nb-wet 1998 op plannen. Deze drie onderwerpen worden hierna toegelicht.
Ten eerste het verduidelijken van art. 19kd Nb-wet 1998. Sinds de voorzittersuitspraak van 22 juli 2010[13] wordt getwijfeld of een geslaagd beroep op art. 19kd Nb-wet 1998 wel leidt tot het vervallen van de vergunningplicht van art. 19d lid 1 Nb-wet 1998. Dit was wel de bedoeling van de wetgever, maar bleek niet duidelijk uit de tekst, aldus ook deze voorzittersuitspraak. Op 7 september 2011 deed de ABRvS uitspraak in een bodemprocedure waarin deze kwestie ook speelde.[14] Uit deze hierna in par. 3 nog nader te bespreken uitspraak volgt dat ook bij een geslaagd beroep op art. 19kd lid 1 Nb-wet 1998 naar het oordeel van de ABRvS de algemene regel van art. 19d lid 1 Nb-wet 1998 blijft gelden. Met deze uitspraak ontstond de noodzaak om art. 19kd Nb-wet 1998 aan te passen, zodat dit artikel alsnog zou regelen wat oorspronkelijk was beoogd. Om de in de praktijk gebleken onduidelijkheid weg te nemen, wordt daarom voorgesteld om de aanhef van art. 19kd Nb-wet 1998 te wijzigen. Na aanpassing zal het artikel dan luiden:
“Onder significante gevolgen als bedoeld in art. 19d, eerste lid, […] worden niet verstaan…”.
Daarmee wordt duidelijk gemaakt dat art. 19kd Nb-wet 1998 beoogt een uitzondering op de algemene vergunningplicht te creëren.
Het wetsvoorstel behelst verder een wijziging in de inhoudelijke regeling van art. 19kd Nb-wet 1998. Deze regeling komt erop neer dat stikstofdepositie niet bij de beoordeling wordt betrokken indien er – samengevat – per saldo geen sprake is van een toename van stikstofdepositie, te rekenen vanaf een bepaalde referentiedatum. Deze referentiedatum is thans 7 december 2004, of later, indien het betrokken Natura 2000-gebied op een later moment is aangewezen of aangemeld als Vogel- respectievelijk Habitatrichtlijngebied.[15] In de hierna nog nader te bespreken uitspraak van 7 september 2011[16] concludeerde de ABRvS evenwel dat de datum van 7 december 2004 of later niet kon worden gehanteerd zijn in geval van een Natura 2000-gebied dat eerder dan deze datum was aangemeld bij de Europese Commissie of dat eerder was aangewezen. Het gaat daarbij met name om Vogelrichtlijngebieden die, ook in Nederland, veelal ruim voor 7 december 2004 zijn aangewezen. De ABRvS stelde daarbij dat voor Vogelrichtlijngebieden aangewezen vóór 10 juni 1994, 10 juni 1994 als referentiedatum heeft te gelden – waarschijnlijk vanuit de gedachte dat op die datum het gebiedsbeschermingsregime van de Habitatrichtlijn ook voor Vogelrichtlijngebieden is gaan gelden. Bij Vogelrichtlijngebieden aangewezen ná 10 juni 1994, geldt de datum van aanwijzing als relevante referentiedatum. Het gevolg van deze uitspraak was dat het toepassingsbereik van art. 19kd Nb-wet 1998 aanzienlijk werd beperkt, ook omdat de ABRvS niet de mogelijkheid zag om een andere referentiedatum ‘in te lezen’ in art. 19kd Nb-wet 1998. De ABRvS verklaarde aldus de regeling van art. 19kd Nb-wet 1998 buiten toepassing voor die gevallen waarin een andere referentiedatum dan 7 december 2004 zou moeten worden gehanteerd.
Om aan deze uitspraak tegemoet te komen, wordt thans voorgesteld om de referentiedata van art. 19kd Nb-wet 1998 aan te passen. Wel doet zich daar iets opmerkelijks voor. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel[17] volgt dat beoogd is aan te sluiten bij de door de ABRvS geaccepteerde referentiedata (10 juni 1994 voor Vogelrichtlijngebieden aangewezen voor 10 juni 1994, datum van aanwijzing bij Vogelrichtlijngebieden, aangewezen na 10 juni 1994 en 7 december 2004 of later bij Habitatrichtlijngebieden die zijn aangemeld op de lijst van communautair belang). Echter, uit de tekst van het voorgestelde nieuwe art. 19kd Nb-wet 1998 volgt voor Vogelrichtlijngebieden een andere referentiedatum. Voor deze gebieden wordt nu in het wetsvoorstel bepaald dat als referentiedatum heeft te gelden ‘de datum waarop het desbetreffende gebied is aangewezen ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG’ (dit is de Vogelrichtlijn).[18] Dat kan heel goed een datum zijn die eerder ligt dan 10 juni 1994. Daarmee is het de vraag of de tekst van het wetsvoorstel wel in overeenstemming is met hetgeen de regering beoogt.
Een derde wijziging van art. 19kd Nb-wet 1998, die ook volgt uit bovengenoemd wetsvoorstel, betreft het van toepassing verklaren van de regeling van art. 19kd Nb-wet 1998 op plannen, waarvoor art. 19j Nb-wet 1998 een specifieke regeling kent. In de huidige formulering is de salderingsregeling slechts van toepassing indien er mogelijk een vergunningplicht bestaat op grond van art. 19d lid 1 Nb-wet 1998. Pogingen om te stellen dat er geen passende beoordeling voor een plan hoefde te worden verricht omdat het (bestemmings)plan per saldo niet zou leiden tot een toename van stikstofdepositie strandden dan ook.[19] Dat art. 19kd Nb-wet 1998 niet meteen bij invoering van dit artikel van toepassing is verklaard op plannen, is – aldus de memorie van toelichting bij de voorgenomen wijziging – gelegen in het feit dat dit artikel is ingevoerd met deCrisis- en herstelwet en toen de focus op projecten lag.[20] Met het wetsvoorstel wordt nu geregeld dat er voor effecten vanwege stikstofdepositie geen passende beoordeling noodzakelijk is, indien de in een plan voorziene activiteiten niet, of per saldo niet, leiden tot een toename van de stikstofdepositie.
|
2.3 | Voorgenomen wijziging: integrale herziening Nb-wet 1998 middels Wet natuur |
Op 6 oktober 2011 is het ontwerp-wetsvoorstel natuur ter consultatie bekendgemaakt.[21] Dit wetsvoorstel voorziet in een nieuw wettelijk kader voor de natuurwetgeving, door integratie van de Nb-wet 1998 met de Flora- en faunawet en de Boswet. Voor een uitgebreide beschrijving van dit wetsvoorstel verwijs ik naar een eerdere publicatie.[22] Het was de bedoeling dat het wetsvoorstel het eerste kwartaal van 2012 aan de Tweede Kamer zou worden aangeboden. De val van de regering heeft dit proces vertraagd, waardoor nu onduidelijk is wanneer het voorstel zal worden behandeld. Wel is onlangs bekend geworden dat het wetsvoorstel niet controversieel is verklaard. De belangrijkste elementen van het wetsvoorstel, voor zover het voorstel de Nb-wet 1998 betreft, stip ik hierna kort aan.
Het belangrijkste doel van het wetsvoorstel is een nauwkeurige aansluiting bij internationale verplichtingen. Verder beoogt het voorstel te komen tot een meer ontwikkelingsgericht en minder belastend wettelijk stelsel om aldus een positieve bijdrage te leveren aan de gewenste economische ontwikkelingen. Een ander uitgangspunt is dat bevoegdheden zo veel mogelijk worden neergelegd bij een bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de problematiek én die zo dicht mogelijk bij de burgers is gelegen – te weten de Provincie.[23]
Een eerste belangrijke wijziging die thans wordt voorgesteld, is dat de bevoegdheid tot vergunningverlening niet langer afhankelijk wordt gesteld van de ligging van de betrokken Natura 2000-gebieden. De locatie van een voorgenomen project zal daarentegen bepalen welk college van gedeputeerde staten bevoegd is om vergunning te verlenen. Heeft het project vervolgens ook mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden die in een andere Provincie zijn gelegen, dan zal de vergunning alleen kunnen worden verleend in overeenstemming met gedeputeerde staten van die Provincie. Ten aanzien van bepaalde gebieden en/of bepaalde activiteiten zal overigens, net zoals nu het geval is,[24] de Minister van EL&I het bevoegd gezag blijven.
Ook het gebiedsbeschermingsregime wordt gewijzigd. De gebiedsbescherming zal, na invoering van dit wetsvoorstel, op hoofdlijnen bestaan uit de volgende elementen: 1. aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen voor deze gebieden; 2. de verplichting om zorg te dragen voor actieve instandhoudingsmaatregelen en voor passende maatregelen; en 3. een regime voor een zorgvuldige beoordeling van nieuwe plannen en projecten die de natuurwaarden van een gebied kunnen aantasten.[25] Hoewel het wetsvoorstel bestaat uit veel minder artikelen dan de huidige Nb-wet 1998, verandert er inhoudelijk niet heel veel; de regeling uit art. 6 Habitatrichtlijn wordt min of meer letterlijk overgenomen. Een en ander resulteert in een overzichtelijk en beperkt aantal artikelen. Een aantal opvallende elementen bespreek ik kort. Ten eerste wordt voorgesteld het beschermingsregime te beperken tot gebieden waarvoor op grond van internationale verplichtingen (en dan in het bijzonder de Vogel- en Habitatrichtlijn) bescherming is vereist. De bescherming van nationale doelen (zoals het open en weidse karakter) en ook van beschermde natuurmonumenten komt daarmee te vervallen, althans, in het kader van de natuurwetgeving. Beoogd wordt om deze bescherming via het ruimtelijk spoor, desgewenst, te verzekeren.[26] Ook de vergunningplicht voor de zogeheten ‘andere handelingen’ waarop art. 19d lid 1 Nb-wet 1998 thans ook betrekking heeft, vervalt na invoering van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel bevat verder een algemene verplichting voor gedeputeerde staten om zorg te dragen voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen als bedoeld in art. 6 lid 1 en 2 Habitatrichtlijn.[27] Ook wordt voorzien in een regeling voor het vaststellen van beheerplannen[28] en in een algemene aanschrijvingsbevoegdheid.[29] Deze regeling kan worden beschouwd als een vereenvoudigde versie van de huidige regeling in art. 19a en 19b Nb-wet 1998 respectievelijk art. 19c Nb-wet 1998. De toets die voor plannen en projecten moet worden uitgevoerd, verandert eveneens inhoudelijk niet. Wel wordt een en ander vormgegeven in (slechts) drie overzichtelijke artikelen.[30] Daarbij is relevant dat voorgesteld wordt de ‘natuurtoets’ verplicht te laten aanhaken zodra voor een bepaalde activiteit ook een omgevingsvergunning dient te worden verkregen. Op dit moment bestaat nog de mogelijkheid om eerst een losse Nb-wetvergunning aan te vragen. Een aanhaakverplichting ontstaat pas op het moment dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor ook een Nb-vergunning nodig is en laatstgenoemde vergunning nog niet is aangevraagd.[31]
Een belangrijke wijziging ten slotte is dat wordt voorzien in een algemene regeling om bepaalde aspecten programmatisch te regelen.[32] Een dergelijke regeling bevat de Nb-wet 1998 nu alleen voor de aanpak van stikstofdepositie.[33] Het wetsvoorstel laat uitdrukkelijk de mogelijkheid open dat ook voor andere aspecten of andersoortige effecten kan worden gekozen voor een programmatische aanpak. Flexibiliteit wordt bereikt doordat het wetsvoorstel slechts een aantal randvoorwaarden voor een dergelijke aanpak beschrijft. De nadere detaillering zal vervolgens plaatsvinden bij ministeriële regels, waarvan de inhoud nog niet bekend is.
Het meest opvallende is dat het wetsvoorstel geen nadere regeling kent voor de toelaatbaarheid van bestaande activiteiten, terwijl juist op dit punt de laatste jaren veel – en ingewikkelde – jurisprudentie is verschenen. Het positieve hiervan is dat er in ieder geval geen regeling voor bestaand gebruik is opgenomen die niet in overeenstemming is met Europees recht, Europese en zelfs nationale jurisprudentie.[34] Maar anderzijds wordt er op deze manier ook geen duidelijk handvat voor de praktijk geboden en dient men zelf, aan de hand van ingewikkelde en moeilijk leesbare uitspraken, te concluderen of voor een bestaande activiteit mogelijk alsnog een ‘natuur’vergunning nodig is.
Al met al kan ten aanzien van het wetsvoorstel dan ook geconcludeerd worden dat het weliswaar op papier een duidelijke vereenvoudiging en verbetering is ten aanzien van de huidige Nb-wet 1998. De gedetailleerde regeling van de Nb-wet 1998 is teruggebracht tot een overzichtelijk en goed leesbaar wettelijk stelsel. Echter, de ingewikkeldheid van deze regeling is vaak niet het gevolg van moeilijke wetgeving, maar van de inhoud van de materie. Het natuurbeschermingsrecht kenmerkt zich immers door moeilijk toepasbare begrippen als ‘project’, ‘aantasting van natuurlijke kenmerken’, ‘significante gevolgen’ en ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’. Het wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging – hetgeen ook logisch is, gezien de Europese basis van de nationale regeling.
|
3.Recente ontwikkelingen in de jurisprudentie
3.1 | Aanwijzing van Natura 2000-gebieden |
In de periode waarop deze kroniek betrekking heeft, is nog een aantal uitspraken verschenen over de aanwijzing van Natura 2000-gebieden.[35]Deze uitspraken zijn feitelijk een herhaling van de lijn die de ABRvS met de uitspraken van 16 maart 2011[36] heeft ingezet, dan wel borduren op deze uitspraken voort. Ter illustratie bespreek ik hier een enkele uitspraak. In de uitspraak van 3 augustus 2011[37] kwam aan de orde een aanpassing van de begrenzing van een Habitatrichtlijngebied ten opzichte van de aanmelding bij de Europese Commissie. Deze aanpassing was, aldus de minister, nodig om de instandhoudingsdoelstellingen voor dit gebied te kunnen realiseren. De uitspraak herhaalt eerst dat de minister een zekere beoordelingsruimte heeft bij de exacte begrenzing van een gebied en dat een verandering c.q. uitbreiding van de begrenzing ten opzichte van het aangemelde gebied, samengevat, is toegestaan indien door uitbreiding van een gebied verdergaande bescherming wordt geboden aan de habitats waarvoor een gebied is aangewezen. Uitbreiding van de begrenzing is mogelijk indien deze uitbreiding uitsluitend is gebaseerd op overwegingen van ecologische aard. In dit geval had de minister echter onvoldoende gemotiveerd waarom de uitbreiding van de voorgenomen omvang (meer dan een verdubbeling in oppervlakte) noodzakelijk was voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. De ABRvS continueert ook de lijn dat het beleid van de minister om bij de aanwijzing als Natura 2000-gebied, de begrenzing van het Vogel- en Habitatrichtlijngebied zo veel mogelijk gelijk te trekken, alleen kan worden gevolgd indien dit beleid uitsluitend is gebaseerd op ornithologische en ecologische criteria.[38]
Als een (onherroepelijk) aanwijzingsbesluit wordt gewijzigd, kan – hetgeen voor de hand ligt – in beginsel slechts opgekomen worden tegen wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit.[39] Dit is slechts anders indien nieuwe feiten of omstandigheden van na het rechtens onaantastbaar worden van het oorspronkelijke besluit naar voren worden gebracht en deze feiten en omstandigheden voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om het besluit ook op andere onderdelen te wijzigen. Als een gebied nog niet is aangewezen, maar al wel is aangemeld bij de Europese Commissie en op de lijst van communautair belang is geplaatst, kunnen – bijv. in het kader van een vergunningprocedure – alleen de gevolgen worden betrokken die het betrokken project of de betrokken andere handeling kan hebben voor de soorten en de habitats waarop de aanmelding bij de Europese Commissie en de plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang betrekking heeft. Dat het voornemen bestaat om bij de definitieve aanmelding van het gebied ook (extra) complementaire doelen in het aanwijzingsbesluit op te nemen, en dit voornemen ook al is vertaald in een ontwerp-aanwijzingsbesluit, doet daaraan niets af.[40] Wellicht heeft dit met name te maken met het feit dat complementaire doelen door Nederland zelf zijn gesteld en deze doelen niet dienen ter uitvoering van Europese verplichtingen.
|
3.2 | Vergunningperikelen | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
3.3 | Toetsing van plannen |
In art. 19j Nb-wet 1998 is een regeling opgenomen voor de toetsing van plannen die mogelijk significante effecten hebben op Natura 2000-gebieden. Inhoudelijk is de regeling gelijk aan art. 19d lid 1 Nb-wet 1998 e.v. De verplichte plantoets gaat in de praktijk lang niet altijd goed, zo is ook nu weer gebleken.[81]Van belang is ten eerste te realiseren dat zodra een passende beoordeling voor een plan moet worden verricht, op grond van art. 7.2a lid 1 Wm ook een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. De voorzittersuitspraak van 16 april 2012 laat nog eens zien dat niet iedereen dit helder op het netvlies heeft.[82] De toets of voor projecten een vergunning nodig is, is vergelijkbaar met de plantoets. Niet helemaal logisch is dan ook de uitspraak waarin geoordeeld wordt dat een passende beoordeling voor een bestemmingsplan niet nodig was, terwijl uit de uitspraak kan worden afgeleid dat voor de activiteiten die met het bestemmingsplan mogelijk werden gemaakt, wel een vergunning ex art. 19d lid 1 Nb-wet 1998 benodigd bleek.[83]
Van belang is ook om het volgende te realiseren. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan dient de raad de aanvaardbaarheid daarvan opnieuw te bezien, mede in relatie tot de op het moment van vaststelling geldende regelgeving.[84] Uit de enkele omstandigheid dat een deel van de bouwvlakken voor intensieve veehouderijen overeenstemt met de bouwvlakken die in het voorheen geldende plan reeds waren opgenomen, volgt niet dat het plan op dit punt in overeenstemming is met art. 19j Nb-wet 1998.[85] Bij de toets van de mogelijke effecten van een plan kan aldus een onder het voorheen geldende plan toegestane, maar niet verwezenlijkte bestemming, niet als uitgangspunt worden genomen.[86] Dit zal opnieuw moeten worden nagegaan. Indien een plan wijzigingsbevoegdheden bevat voor, in dit geval, de vergroting van bouwvlakken voor grondgebonden en intensieve veehouderijen, dient reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan te worden onderzocht of het plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Daarbij moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt.[87] Het noodzakelijke ecologische onderzoek kan niet worden doorgeschoven naar een later stadium, bijvoorbeeld door in de bestemmingsplanbepalingen op te nemen dat dit onderzoek pas verricht hoeft te worden bij het verlenen van een binnenplanse ontheffing.[88]
De uitspraak van 7 september 2011[89] bespreekt de wijze van toetsing indien een plan voorziet in de mogelijkheid om bestaande grondgebonden en intensieve veehouderijen uit te breiden. De vraag of deze uitbreidingsmogelijkheden significante gevolgen kunnen hebben voor de relevante Natura 2000-gebieden kan niet worden beantwoord, aldus de ABRvS, zonder daarbij de gevolgen van de algehele omvang van deze veehouderijen voor die gebieden te betrekken, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden. Dat de bestaande veehouderijen zouden kunnen worden aangemerkt als bestaand agrarisch gebruik waarvoor op grond van art. 19d Nb-wet 1998 geen vergunning is vereist, maakt dit niet anders. Dit standpunt gaat er, aldus de ABRvS, aan voorbij dat geen uitzondering bestaat op de vergunningplicht voor bestaand gebruik voor zover deze vergunningaanvragen mede betrekking hebben op de in het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheden. Daarmee wordt aldus de koppeling gelegd met de uitspraak van 31 maart 2010.[90] Als in een passende beoordeling ten behoeve van een bestemmingsplan wordt geconcludeerd dat bepaalde (mitigerende) maatregelen dienen te worden getroffen, dan dienen dergelijke maatregelen – in casu het voorkomen van lichtverstoring – in de bestemmingsplanregeling te worden opgenomen. Als dit niet gebeurt, is het plan in strijd met art. 19j Nb-wet 1998 vastgesteld.[91]
Op grond van art. 19j lid 5 Nb-wet 1998 bestaat er ten slotte geen verplichting tot het maken van een passende beoordeling in gevallen waarin het plan een herhaling of voortzetting is van een plan of project waarvoor reeds een passende beoordeling is gemaakt, voor zover een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan. Een voorbeeld van een (voorlopig) geslaagd beroep op dit artikel biedt de voorzittersuitspraak van 16 november 2011.[92] Het betrof hier een wijzigingsplan ten behoeve van een minicamping, welk plan op 10 mei 2011 was vastgesteld. Voor dit kampeerterrein waren in het kader van de vraag of voor de aanleg van het kampeerterrein een vergunning ex art. 19d lid 1 Nb-wet 1998 nodig was, de effecten bij besluit van 11 mei 2010 beoordeeld. Nu deze beoordeling recentelijk was gemaakt, betrekking had op het project waarvoor ook het wijzigingsplan was vastgesteld en niet aannemelijk was dat sprake is van nieuwe gegevens of inzichten, kon van de passende beoordeling ten behoeve van de vergunning worden uitgegaan.
|
3.4 | Varia | ||||||||||||
|
4.Afronding
Het natuurbeschermingsrecht blijft een rechtsgebied dat in beweging is. De hele discussie rondom de programmatische aanpak ter voorkoming van stikstofdepositie is in deze kroniek zelfs buiten beschouwing gebleven. In dat verband wijs ik nog op de (lezenswaardige) voorlichting door de Raad van State ten aanzien van deze programmatische aanpak.[98] De Raad van State komt tot de conclusie dat de voorgestelde aanpak niet helemaal past binnen de Natuurbeschermingswet 1998. De voornaamste afwijking is de keuze om de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd te maken zelf de ontwikkelingsruimte toe te wijzen aan nationale infrastructuurprojecten. Verder gaat het voorstel uit van een gefaseerde aanpak, terwijl de wet uitgaat van de vaststelling van een landsdekkend en meteen toepasbaar programma. Wat de Europese wetgeving betreft, ziet de Raad van State geen bezwaren tegen een programmatische aanpak als zodanig. Wel wijst zij erop, dat voor de gekozen aanpak uiteenlopende randvoorwaarden gelden, die moeten worden nageleefd. Zo moet gegarandeerd zijn, dat Nederland de natuurdoelen van Natura 2000 binnen een redelijke termijn zal bereiken. De tijd die Nederland daarvoor neemt, moet ecologisch verantwoord zijn. Doorslaggevend voor het slagen van de programmatische aanpak is dat de voorgestelde maatregelen op de afgesproken tijd en wijze worden uitgevoerd. De Raad van State benadrukt verder het belang van monitoring van de uitvoeringspraktijk en wijst erop dat de programmatische aanpak de laatste stand van de wetenschap en techniek moet weerspiegelen. Wordt vervolgd…
Voetnoten
Voetnoten
[1] | M.M. (Marieke) Kaajan is advocaat bij Stibbe. |
[2] | M.M. Kaajan, ‘Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2010’, BR 2011/67. |
[3] | Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met uitbreiding van de werkingssfeer van beide wetten naar de exclusieve economische zone, Kamerstukken II 2008/09, 32 002, nr. 1 e.v. |
[4] | Wet van 22 december 2011 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en enkele andere wetten (verbeteringen en aanvullingen), Stb. 2011, 675. |
[5] | Referentie 260571. |
[6] | ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1/R2. |
[7] | Wet van 7 april 2011 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Dienstenwet en enige andere wetten ter vastlegging van uitzonderingen op de toepasselijkheid van de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen ingevolge de Dienstenwet, Stb. 2011, 201. |
[8] | Stb. 2009, 503. |
[9] | Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PbEU L 276. |
[10] | Dit volgt uit art. 28 lid 1 Dienstenwet in combinatie met par. 4.1.3.3 Awb. |
[11] | Kamerstukken II 2010/11, 32 641, nr. 3, p. 14. |
[12] | Wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht, Kamerstukken II 2011/12, 33 135. |
[13] | ABRvS (vz.) 22 juli 2010, nr. 201003331/2/R2. |
[14] | ABRvS 7 september 2011, nr. 201003301/1/R2. |
[15] | Art. 19kd lid 3 onder a en b Nb-wet 1998. |
[16] | ABRvS 7 september 2011, nr. 201003301/1/R2. |
[17] | Kamerstukken II 2001/12, 33 135, nr. 3, p. 25-26. |
[18] | Art. 19kd lid 3 onder b wetsvoorstel. |
[19] | O.a. ABRvS 8 december 2010, nr. 200908373/1/R2 en ABRvS (vz.) 18 november 2011, nr. 20110808/2/R3. |
[20] | Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3, p. 8. |
[21] | Regels over de bescherming van de natuur (Wet natuur), ontwerp wetsvoorstel natuur 0.2, 6 oktober 2011, http://internetconsultatie.nl/wetnatuur. |
[22] | M.M. Kaajan, ‘Gebiedsbescherming in het wetsvoorstel natuur: oude wijn in nieuwe zakken?!’, M en R 2011/181. Zie verder ook I.R. Viertelhauzen, ‘De wijzigingen van het ontwerpwetsvoorstel Natuur’, TO 2012-01, 18. |
[23] | Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 11-12. |
[24] | In de gevallen geregeld in het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998. |
[25] | Art. 2.1-2.9 wetsvoorstel |
[26] | Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 15. |
[27] | Art. 2.2 wetsvoorstel. |
[28] | Art. 2.3 wetsvoorstel. |
[29] | Art. 2.4 wetsvoorstel. |
[30] | Art. 2.7-2.9 wetsvoorstel. |
[31] | Dit volgt uit art. 47 Nb-wet 1998. |
[32] | Art. 1.9 wetsvoorstel. |
[33] | Art. 19kg e.v. Nb-wet 1998. |
[34] | Zoals de uitspraak van het HvJ EU 14 januari 2010, nr. C-226/08, M en R 2010/40 en ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1/R2. |
[35] | Een mooi overzichtsartikel over nieuwe jurisprudentie met betrekking tot de aanwijzing van Natura 2000-gebieden betreft H.E. Woldendorp, ‘Nieuwe jurisprudentie over de aanwijzing van Natura 2000-gebieden’, BR 2012/12. |
[36] | ABRvS 16 maart 2011, nr. 200904266/1/R2, 200902381/1/R2, 200902380/1/R2, 200902378/1/R2, 200902464/1/R2, 200902443/1/R2 en 200902398/1/R2. |
[37] | ABRvS 3 augustus 2011, nr. 201003064/T1/R2. |
[38] | ABRvS 26 december 2011, nr. 201003125/1/R2. |
[39] | ABRvS 20 juli 2011, nr. 201002979/1/R2. |
[40] | ABRvS 24 augustus 2011, nr. 201007092/1/R2. |
[41] | ABRvS 28 maart 2012, nr. 201003118/1/A4. |
[42] | ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1/R2. |
[43] | Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 68. |
[44] | Aldus ook ABRvS 18 januari 2012, nr. 201110142/2/H4. |
[45] | ABRvS 24 augustus 2011, nr. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2. |
[46] | ABRvS 28 oktober 2011, nr. 201007498/2/R2 en 201007499/2/R2. |
[47] | ABRvS 30 mei 2012, nr. 201007498/3/R3 en 201007499/3/R3. |
[48] | ABRvS 4 mei 2011, nr. 200901310/1/R2 en 200901311/1/R2. |
[49] | ABRvS 18 mei 2011, nr. 200903577/1/R2. |
[50] | ABRvS 16 januari 2012, nr. 201012793/1/H4. |
[51] | ABRvS 18 april 2012, nr. 201003985/1/A4. |
[52] | ABRvS 30 november 2011, nr. 201008420/1/R2. |
[53] | ABRvS 8 februari 2012, nr. 201100875/1/R2. |
[54] | ABRvS 24 augustus 2011, nr. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2. |
[55] | ABRvS 4 mei 2011, nr. 200901310/1/R2 en 200901311/1/R2. |
[56] | ABRvS 8 februari 2012, nr. 201100875/1/R2. |
[57] | Zoals de ABRvS nog eens bevestigde in de uitspraak van 8 februari 2012, nr. 201100875/1/R2. |
[58] | ABRvS 2 mei 2012, nr. 201105967/1/R1. |
[59] | ABRvS 30 november 2011, nr. 201008420/1/R2 en ABRvS 18 januari 2012, nr. 201110142/2/H4. |
[60] | ABRvS 2 mei 2012, nr. 201105967/1/R1. |
[61] | ABRvS 8 februari 2012, nr. 201100875/1/R2. |
[62] | ABRvS 24 augustus 2011, nr. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2. |
[63] | ABRvS 6 juli 2011, nr. 201009980/1/M2. Een andere uitspraak waarin het (vooralsnog) goed ging betreft ABRvS (vz.) 1 september 2011, nr. 201107992/2/R2. |
[64] | ABRvS 7 december 2011, nr. 201011757/1R1 en 201012728/1/R1. |
[65] | ABRvS 25 april 2012, nr. 201105573/1/A4 en 201105587/1/A4. |
[66] | Conform de uitspraak van de ABRvS van 7 september 2011, nr. 201003301/1/R2. |
[67] | Conform de uitspraak van de ABRvS van 7 september 2011, nr. 201003301/1/R2. |
[68] | ABRvS 24 augustus 2011, nr. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2. |
[69] | ABRvS 29 juni 2011, nr. 200908730/1/R2. |
[70] | ABRvS 21 september 2011, nr. 201003291/1/R2, 201003294/1/R2 en 201003299/1/R2. |
[71] | ABRvS 4 april 2012, nr. 20100331/1/A4. |
[72] | ABRvS 18 april 2012, nr. 2010023985/1/A4. |
[73] | ABRvS (vz.) 4 april 2011, nr. 201010623/2/R3. |
[74] | ABRvS 27 februari 2012, nr. 201010623/1/R3. |
[75] | ABRvS 7 mei 2008, nr. 200604924/1 en 7 september 2011, nr. 201003301/1/R2. |
[76] | ABRvS 4 mei 2011, nr. 200901310/1/R2 en 200901311/1/R2. |
[77] | ABRvS 8 februari 2012, nr. 201100875/1/R2. |
[78] | ABRvS 27 juli 2011, nr. 201002690/1/R2. |
[79] | O.a. de uitspraak van de ABRvS van 24 september 2008, nr. 200708180/1. |
[80] | ABRvS 21 maart 2012, nr. 201100548/1/R2 en 201100550/1/R2. |
[81] | Zie ABRvS 24 augustus 2011, nr. 201002550/1/R3 voor een voorbeeld en ook ABRvS 7 december 2011, nr. 20100412/1/R1, waarin de ABRvS vaststelde dat bij de vaststelling van het plan in het geheel niet de effecten op het Natura 2000-gebied zijn onderzocht. |
[82] | ABRvS (vz.) 16 april 2012, nr. 201201394/2/R2. Zie in dit verband ook ABRvS 16 mei 2012, nr. 201007346/1/R2. |
[83] | ABRvS 16 mei 2012, nr. 201010535/1/R2. |
[84] | ABRvS 19 oktober 2011, nr. 200906702/1/R3. |
[85] | ABRvS 11 april 2012, nr. 201003878/1/R3. |
[86] | ABRvS 31 augustus 2011, nr. 201001276/1/R2. |
[87] | ABRvS 11 april 2012, nr. 201003878/1/R3. |
[88] | ABRvS 25 mei 2011, nr. 201004365/1/R2. |
[89] | ABRvS 7 september 2011, nr. 200907076/1/R3. |
[90] | ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1/R2. |
[91] | ABRvS 13 juli 2011, nr. 201008514/1/M3. Vgl. ook ABRvS 18 januari 2012, nr. 201005556/1/R2. |
[92] | ABRvS (vz.) 16 november 2011, nr. 201107246/1/R4 en 201107246/2/R4. |
[93] | ABRvS 4 januari 2012, nr. 201104518/1/R4 en 201111577/1/R4. |
[94] | ABRvS 14 september 2011, nr. 201011817/1/R2. |
[95] | ABRvS 14 september 2011, nr. 201011817/1/R2. |
[96] | ABRvS 8 februari 2012, nr. 201003293/1/A4, 201005947/1/A4 en 201008464/1/A4. |
[97] | ABRvS 27 april 2011, nr. 201006340/1/H2. |
[98] | Voorlichting met betrekking tot de Programmatische Aanpak Stikstof, Raad van State 11 april 2012, nr. W15.12.0046/IV. |
Dit artikel heeft betrekking op het natuurbeschermingsrecht, een onderdeel van het omgevingsrecht.