Annotatie AbRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3949, M en R 2016/52

Essentie

De wijziging van een vergunningvoorschrift met betrekking tot de maximale geluidsniveaus van een kartbaan maakt geen andere activiteiten mogelijk dan waarvoor eerder een vergunning is verleend. Van een wijziging in de zin van onderdeel D-43 is daarom geen sprake.

Samenvatting

De aanvraag ziet uitsluitend op wijziging van enkele voorschriften, verbonden aan de bij besluit van 18 maart 2009 verleende omgevingsvergunning, waaronder de wijziging van voorschrift 2.3 betreffende de grenswaarden voor de maximale geluidsniveaus. De aangevraagde wijzigingen maken geen andere activiteiten mogelijk dan waarvoor destijds vergunning is verleend. De aangevraagde wijzigingen vallen niet onder een activiteit als bedoeld in onderdeel D, categorie 43, van de bijlage bij het Besluit mer, reeds omdat hetgeen is aangevraagd geen aanleg, wijziging of uitbreiding van de kartbaan betreft. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit een milieu-effectbeoordeling moest plaatsvinden.

Uitspraak op het hoger beroep van:

1. de stichting Stichting Vrienden van de Gorsselse Heide (hierna: Stichting Vrienden), gevestigd te Capelle aan den IJssel,

2. [appellant sub 2], wonend te Joppe, gemeente Lochem,

3. [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Joppe, gemeente Lochem,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2015 in zaken nrs. 12/1462, 12/1505, 12/1507, 12/1533 en 12/1576 in het geding tussen:

Stichting Vrienden, [appellant sub 2], [partij A] en [partij B],

[partij C] en [partij D], de vereniging Vereniging Tegengas en [partij E],

[partij F], [appellant sub 3] en anderen,

en

het college van burgemeester en wethouders van Lochem.

Procesverloop

Bij besluit van 4 september 2012 heeft het college de voorschriften 2.3, 8.1 en 9.1, verbonden aan de bij besluit van 18 maart 2009 aan [vergunninghoudster] verleende revisievergunning ten behoeve van de inrichting op het adres [locatie 1] te Eefde, gemeente Lochem, vervangen door nieuwe voorschriften.

Bij uitspraak van 5 februari 2015 heeft de rechtbank onder meer de door Stichting Vrienden, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 4 september 2012 vernietigd voor zover het de gestelde grenswaarden voor de maximale geluidsniveaus in voorschrift 2.3 betreft en alsnog een nieuw voorschrift 2.3 en een extra voorschrift aan de revisievergunning van 18 maart 2009 verbonden. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben Stichting Vrienden, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld.

(…)

Overwegingen

1. Bij besluit van 18 maart 2009 is aan [vergunninghoudster] een revisievergunning verleend als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (thans: een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo)) voor een inrichting die onder meer een kartcircuit omvat. Bij besluiten van 25 januari 2010 en 19 november 2010 zijn nadere voorschriften aan de vergunning verbonden.

Bij het bij de rechtbank bestreden besluit van 4 september 2012 heeft het college de bij voorschrift 2.3 gestelde grenswaarden voor de maximale geluidsniveaus gewijzigd en de voorschriften 8.1 en 9.1 gewijzigd. Stichting Vrienden, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn tegen het besluit opgekomen, met name omdat zij vrezen voor meer geluidhinder.

De rechtbank heeft het besluit vernietigd wat betreft voorschrift 2.3. De rechtbank heeft op grond van het deskundigenverslag van 22 januari 2014 van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) overwogen dat de aan dit voorschrift ten grondslag gelegde berekening van Royal HaskoningDHV van 13 februari 2012 niet deugdelijk is, omdat bij deze berekening van verkeerde uitgangspunten is uitgegaan. De rechtbank heeft aanleiding gezien zelf in de zaak te voorzien door een nieuw voorschrift 2.3 met andere toegestane maximale geluidsniveaus aan de vergunning te verbinden en het voorschrift op te nemen dat in de avondperiode alleen met type A-karts gereden mag worden. De rechtbank heeft het besluit wat betreft de voorschriften 8.1 en 9.1 in stand gelaten.

(…)

Milieueffectrapportage

6. Stichting Vrienden betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het betoog dat het college had moeten beslissen of een milieueffectrapport (hierna: m.e.r.) had moeten worden opgesteld. Zij voert aan dat het college dit ten onrechte heeft nagelaten, omdat sprake is van een activiteit als genoemd in categorie 43, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Voorts merken Stichting Vrienden en [appellant sub 2] op dat een m.e.r. had moeten worden gemaakt, omdat de wijziging van de geluidvoorschriften kan leiden tot een toename van geluid- en geurhinder en luchtvervuiling.

6.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

Ingevolge artikel 7.17, eerste lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

Ingevolge categorie 43, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage is een milieu-effectbeoordeling vereist indien het gaat om de aanleg, wijziging of uitbreiding van permanente race- en testbanen voor gemotoriseerde voertuigen, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een openstelling van acht uren of meer per week of een oppervlakte van 5 hectare of meer.

6.2. Stichting Vrienden betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op het betoog dat een milieu-effectbeoordeling had moeten plaatsvinden. Dit leidt er echter niet toe dat de aangevallen uitspraak om die reden moet worden vernietigd.

In de uitspraak van 9 juni 2010 in zaak nr. 200903089/1/M1 heeft de Afdeling overwogen dat het college zich bij het besluit van 18 maart 2009, waarbij aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning is verleend, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde activiteiten geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij worden ondernomen. Het college heeft daarom mogen besluiten dat ter voorbereiding van het bestreden besluit geen milieueffectrapport behoefde te worden gemaakt, zo overwoog de Afdeling.

De aanvraag ziet uitsluitend op wijziging van enkele voorschriften, verbonden aan de bij besluit van 18 maart 2009 verleende omgevingsvergunning, waaronder de wijziging van voorschrift 2.3 betreffende de grenswaarden voor de maximale geluidsniveaus. De aangevraagde wijzigingen maken geen andere activiteiten mogelijk dan waarvoor destijds vergunning is verleend. De aangevraagde wijzigingen vallen niet onder een activiteit als bedoeld in onderdeel D, categorie 43, van de bijlage bij het Besluit mer, reeds omdat hetgeen is aangevraagd geen aanleg, wijziging of uitbreiding van de kartbaan betreft. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit een milieu-effectbeoordeling moest plaatsvinden.

Het betoog faalt.

(…)

Conclusie en proceskosten

18. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak;

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Deze uitspraak ziet op een beperkte verandering van een omgevingsvergunning (voor de activiteit milieu) voor een inrichting waartoe een (bestaand) kartcircuit behoort. De verandering betreft het wijzigen van de grenswaarden voor de maximale geluidniveaus. Een appellant stelt dat die wijziging kan leiden tot een toename van geluid- en geurhinder en luchtvervuiling en vindt dat er een m.e.r.-beoordeling had moeten worden verricht op basis van onderdeel D, onder 43, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (hierna: D-43). Dit onderdeel ziet op de activiteit aanleg, wijziging of uitbreiding van permanente race- en testbanen voor gemotoriseerde voertuigen. De Afdeling gaat niet in de redenering van appellant mee en oordeelt dat de wijziging van een vergunningvoorschrift met betrekking tot de maximale geluidsniveaus geen andere activiteiten mogelijk maakt dan waarvoor eerder een vergunning is verleend. Van een wijziging in de zin van onderdeel D-43 is volgens haar dan ook geen sprake. Het oordeel van de Afdeling is arbitrair en mist een nadere onderbouwing. De activiteitenomschrijving in kolom 1 van D-43 spreekt in algemene zin van een wijziging of uitbreiding van onder meer racebanen. Als door een verruiming van geluidniveaus andere racevoertuigen mogen rijden en/of er intensiever van de racebaan gebruik kan worden gemaakt, acht ik het alleszins verdedigbaar dat van een dergelijke wijziging of uitbreiding sprake is. Het lijkt erop dat de Afdeling aan die aspecten geen betekenis toekent.

2.         De aan de orde zijnde uitspraak lijkt niet op zich te staan, maar sluit aan bij andere uitspraken waarin de Afdeling summier gemotiveerd een stringente interpretatie van het Besluit m.e.r. voorstaat. Denk bijvoorbeeld aan AbRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1467, M en R 2014/113. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat een bestemmingsplan waarin ten opzichte van het voorgaande plan wordt voorzien in beperkte verruimde bebouwingsmogelijkheden voor een bestaand industrieterrein, niet wordt aangemerkt als een wijziging van een industrieterrein als bedoeld onderdeel D, onder 11.3, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Ook zij gewezen op AbRvS 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:18, M en R 2013/116, waarbij de Afdeling een enge invulling geeft aan het begrip “vervaardigen van conserven” in onderdeel D, onder 35-c, van de bijlage bij het Besluit m.e.r.

3.         In punt 3 van de annotatie bij laatstgenoemde uitspraak is gerefereerd aan de door het Hof van Justitie vaak benadrukte brede doel en de ruime strekking van de m.e.r.-richtlijn. De categorieën m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten in de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. zijn grotendeels een op een te herleiden tot de m.e.r.-richtlijn, zodat er veel voor te zeggen valt dat de Afdeling in voorkomende gevallen de begrippen in het Besluit m.e.r. juist ruim interpreteert. Evenwel geldt de Europese dimensie niet voor zover een activiteit niet beantwoordt aan het projectbegrip in de m.e.r.-richtlijn. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat er alleen sprake is van een project wanneer het gaat om werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen. Zie o.a. HvJ EU 17 maart 2011, ECLI:EU:C:2011:154, JM 2011/60, m.nt. Hoevenaars en HvJ EU 19 april 2012, ECLI:EU:C:2012:225. In het eerstgenoemde arrest maakt het Hof wel een voorbehoud. Als in het verleden in strijd met de m.e.r.-richtlijn is verzuimd een m.e.r.(-beoordeling) te verrichten, kan er voor een nieuw benodigd vergunningbesluit toch een m.e.r.-plicht gelden ook al ziet dat besluit niet op een werk of ingreep die de materiële toestand van de plaats veranderd (denk bijvoorbeeld aan een exploitatievergunning voor een fysiek voltooide activiteit).

Het wijzigen van het gebruik van een bestaande kartbaan valt gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie buiten de werkingssfeer van de m.e.r.-richtlijn. Die richtlijn kan in een casus als de onderhavige dan ook niet worden aangehaald om een ruime uitleg van het Besluit m.e.r. te bepleiten. Ter vergelijking: in AbRvS 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9553, JM 2012/114, m.nt. Hoevenaars, oordeelde de Afdeling dat de wijziging van het gebruik van een bestaande spoorlijn buiten de werkingssfeer van de m.e.r.-richtlijn valt en dat op grond van die richtlijn dan ook geen m.e.r.-beoordeling kon worden geëist. In casu is, gezien het hiervoor aangehaalde voorbehoud van het Hof, nog van belang dat voor de aan de orde zijnde inrichting in het verleden al een m.e.r.-beoordeling is verricht. Zie daarover r.o. 6.2, tweede alinea, van de uitspraak.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.