Minister doet uitspraak: Gemeente bepaalt niet het beleid van een corporatie, geen verplichting tot bijdrage aan particuliere woningen

22 mei 2019

Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een bindende uitspraak gedaan in een geschil tussen de gemeente Rotterdam en woningcorporatie Woonbron. De gemeente en de corporatie verschillen van mening over de vraag of de gemeente in het kader van prestatieafspraken een corporatie kan verplichten om uit eigen middelen te investeren in de aanpak van de particuliere woningvoorraad (waaronder bijvoorbeeld achterstallig onderhoud). De minister komt – in het voordeel van de corporatie – tot de uitspraak dat deze verplichting er niet is, maar geeft partijen wel in overweging om opnieuw met elkaar in overleg te gaan.

In de Woningwet is bepaald dat partijen geschillen over prestatieafspraken kunnen voorleggen aan de minister, die na advies van een adviescommissie, een bindende uitspraak doet. In deze adviescommissie nemen leden zitting die door de Vereniging Nederlandse Gemeenten, Aedes en de Woonbond zijn voorgedragen.

Na wat formele perikelen over ontvankelijkheid heeft de commissie zich in dit geschil bevoegd verklaard om een oordeel te geven. Vervolgens heeft de commissie o.a. de vraag beantwoord of een toegelaten instelling mag worden verplicht een bijdrage uit eigen middelen te leveren aan de herstructurering van de particuliere woningvoorraad.

De commissie stelt voorop dat uit de Woningwet blijkt dat een toegelaten instelling naar redelijkheid dient bij te dragen aan het volkshuisvestingsbeleid van de gemeente waar zij feitelijk werkzaam is. De kerntaken van een toegelaten instelling bestaan uit diensten van algemeen economisch belang (DAEB). Een toegelaten instelling dient dan ook voorrang te geven aan het leveren van een redelijke bijdrage aan de bouw, verhuur en beheer van sociale huurwoningen. Als er vervolgens bij de corporatie nog financiële middelen overblijven, die niet noodzakelijk zijn voor haar voortbestaan, dan kunnen die worden aangewend voor andere volkshuisvestelijke werkzaamheden, maar de uitvoering van deze taken mag niet ten koste gaan van het maatschappelijk bestemd vermogen.
Herstructurering valt als activiteit onder het gebied van de volkshuisvesting, aldus de commissie, als maar aan de voorwaarde is voldaan dat de corporatie in het betreffende gebied bezit heeft. In de voorliggende casus is daar sprake van, mede gelet op het NPRZ (Nationaal Programma Rotterdam Zuid).

De commissie stelt in het advies vervolgens vast dat de gemeente in het kader van de prestatieafspraken met Woonbron een bijdrage aan het door haar voorgestane beleid mag vragen in de aanpak van de particuliere voorraad. Het gaat de commissie echter te ver om, zoals de gemeente Rotterdam voorstelt, daar de conclusie aan te verbinden dat de gemeente de corporatie kan verplichten om tot de door de gemeente gewenste prestatieafspraken te komen. Uit de wet volgt niet, aldus de commissie, dat een gemeente het beleid voor en van een corporatie bepaalt; er is geen enkele hiërarchische verhouding tussen een gemeente en een corporatie. De Woningwet gaat bij het maken van prestatieafspraken uit van gelijkwaardigheid van deze partijen en ook prestatieafspraken zijn en blijven een overeenkomst tussen partijen, die gemaakt wordt op basis van wilsovereenstemming. Dit betekent dat een gemeente een corporatie nooit kan verplichten om een bepaalde bijdrage te leveren.

Met haar beslissing neemt de minister het advies van de commissie over, maar geeft partijen in overweging om weer met elkaar in overleg te gaan.

Conclusie

Een andere uitkomst dan de door de minister genomen beslissing zou mijns inziens hebben gemaakt dat we de term “prestatieafspraken” overboord hadden kunnen zetten. Voor het maken van afspraken is namelijk een aanbod én een aanvaarding van datzelfde aanbod nodig.

De commissie, met in haar kielzog de minister, heeft goed doorzien dat bij het maken van afspraken niet hoort dat de ene contractspartij de andere, in het kader van nog te maken afspraken, verplichtingen kan opleggen. Pas nadat een overeenkomst (lees: een prestatieafspraak) tot stand is gekomen, kan deze juridisch worden afgedwongen.

De gemeente Rotterdam kreeg het door haar beoogde resultaat niet voor elkaar aan de onderhandelingstafel en probeerde alsnog – maar tevergeefs – dit resultaat te bereiken door naar de minister te lopen, maar deze stond terecht niet open voor de standpunten van de gemeente.