Noot (mr. André Pepers)
Dit is een belangrijke uitspraak! De situatie waarin geen sprake is van duurzaam gescheiden levende echtgenoten terwijl zij een verschillend hoofdverblijf hebben is al wel vaker aan de orde geweest. Maar deze keer zag de CRvB aanleiding te constateren dat sprake is van een lacune in de wetgeving bij de afhandeling van een aanvraag om bijstand. Het is de wetgever die deze lacune weg dient te nemen. In de tussentijd reikt de CRvB de colleges met het oog op de praktische uitvoerbaarheid van de Participatiewet een noodverband aan.
Begrip duurzaam gescheiden levende gehuwden
Als sprake is van een huwelijk dan kan een echtgenoot alleen als alleenstaande (ouder) worden aangemerkt als de echtgenoten duurzaam gescheiden leven (artikel 3 lid 2 onderdeel b Participatiewet). Van duurzaam gescheiden leven is volgens vaste rechtspraak pas sprake als de echtelijke samenleving is verbroken en beiden of één van hen die verbreking van de samenleving heeft gewild. Als gevolg hiervan leidt ieder afzonderlijk zijn eigen leven alsof er geen huwelijk meer is. Deze toestand moet door tenminste een van hen als bestendig zijn bedoeld (zie bijvoorbeeldCRvB 13-01-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:27 en CRvB 5-12-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4344). Hieruit volgt dat het enkele feit dat beide echtgenoten niet in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben onvoldoende is voor het oordeel dat de echtgenoten duurzaam gescheiden leven. In het geval beide echtgenoten een verschillend hoofdverblijf hebben zal dus ook uit de overige omstandigheden moeten blijken dat zij duurzaam gescheiden leven. Uit de rechtspraak blijkt dat niet snel wordt aangenomen dat de echtgenoten duurzaam gescheiden leven. Elkaar regelmatig blijven zien en samen contacten onderhouden met wederzijdse familie en vrienden betekent dat niet aan het wettelijk criterium is voldaan (CRvB 27-7-2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AQ6264). Dat is ook niet het geval als de echtgenoten eens per week contact hebben en gezamenlijke activiteiten ondernemen (CRvB 9-8-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2468). Ook niet als de ene echtgenoot de sleutel heeft van de woning van de andere echtgenoot voor een bezoek van één of tweemaal per week (zonder overnachting) en spullen zijn opgeslagen in de garage van die woning (CRvB 26-7-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2808).
Verschil met begrip gezamenlijke huishouding
Als de belanghebbenden niet met elkaar waren gehuwd dan zou een verschillend hoofdverblijf tot een ander resultaat hebben geleid. Zij zouden dan als alleenstaanden moeten worden beschouwd. Van een gezamenlijke huishouding van ongehuwd samenwonenden kan immers slechts sprake zijn als twee personen tenminste hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben (artikel 3 lid 3 Participatiewet). Het criterium duurzaam gescheiden leven in het geval van gehuwden is dus aanzienlijk strenger dan het criterium dat wordt toegepast bij de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding. Dat komt omdat het huwelijk (of geregistreerd partnerschap) is geregistreerd en in de wet is geregeld, terwijl een gezamenlijke huishouding van ongehuwd samenwonenden slechts kan worden afgeleid uit feiten en omstandigheden. In het onderhavige geval wordt onbetwist als vaststaand aangenomen dat de belanghebbenden die gehuwd zijn niet duurzaam gescheiden leven, ondanks het feit dat zij niet samenwonen.
Begrippen gezin en gezinsbijstand
Aangezien belanghebbenden gehuwd zijn hebben zij in de hoedanigheid van een gezin recht op bijstand. Artikel 4 lid 1 onderdeel c onder 1° Participatiewet bepaalt immers dat onder het begrip gezin valt: “de gehuwden tezamen”. Het recht op bijstand komt de belanghebbenden gezamenlijk toe (artikel 11 lid 4 Participatiewet). De aanvraag om bijstand moet door de echtgenoten gezamenlijk worden aangevraagd (artikel 43 lid 2 Participatiewet). Belanghebbenden hebben hieraan keurig voldaan door tezamen bijstand naar de norm gehuwden aan te vragen bij de gemeente Opsterland. Met het feit dat de echtgenote haar hoofdverblijf in de gemeente Ameland heeft gaat de gemeente Opsterland creatief om. De gehuwdennorm wordt verlaagd met 50% op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet. De echtgenote moet voor haar deel van de gehuwdennorm maar een eigen aanvraag indienen bij de gemeente van haar woonplaats, de gemeente Ameland. Dit is in het systeem van de Participatiewet echter niet mogelijk. De echtgenote is geen alleenstaande. Zij is geen zelfstandig subject van bijstand. Alleen het gezin is subject van bijstand (de gehuwden tezamen). Haar aanvraag om bijstand wordt dan ook ten onrechte afgewezen. De onderbouwing van die afwijzing is opmerkelijk. De keuze van belanghebbenden om geen gezamenlijk hoofdverblijf te hebben past niet binnen het systeem van de Participatiewet. Zij moeten de situatie zelf met de Participatiewet in overeenstemming brengen. Kennelijk door (weer) te gaan samenwonen, lijkt mij dan. Dit kan de oplossing niet zijn. Het recht moet worden toegepast op de zich voordoende feiten en omstandigheden, welke deze ook zijn. Het recht past zich aan de feiten aan, de feiten niet aan het recht. Het is echter heel begrijpelijk dat de betreffende gemeenten worstelen met dit vraagstuk. Als sprake zou zijn van een niet rechthebbende partner, dan zou het college artikel 24 Participatiewet nog kunnen toepassen, maar dat artikel biedt geen soelaas, want in het zich voordoende geval hebben beide echtgenoten recht op bijstand. Maar wat is dan wel de oplossing van deze casus?
Lacune in de wetgeving
In de Participatiewet is het domicilie van niet duurzaam gescheiden levende gehuwden met verschillend hoofdverblijf, die samen één subject van bijstand vormen, niet geregeld. Artikel 40 lid 1 Participatiewet bepaalt slechts dat het recht op bijstand bestaat jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft. Niet geregeld is dus waar deze belanghebbenden hun gezamenlijke aanvraag om bijstand moeten indienen als zij afzonderlijk hun hoofdverblijf hebben in een andere gemeente. De CRvB constateert dat een lacune in de Participatiewet is ontstaan doordat met de invoering van de Abw de domiciliebepalingen van de ABW met ingang van 1 januari 1996 zijn komen te vervallen en zijn vervangen door de bepaling van artikel 40 lid 1 Participatiewet. In de ABW was de hier aan de orde zijnde situatie wel geregeld. De CRvB trekt mijns inziens de terechte conclusie dat het gevolg van deze lacune in de wetgeving is, dat beide colleges bevoegd zijn de aanvraag om bijstand in behandeling te nemen en daarover te beslissen. De aanvraag kan niet worden afgewezen omdat één van de gehuwden niet het hoofdverblijf in de betreffende gemeente heeft. Het gaat immers om de aanvraag van één onsplitsbaar subject van bijstand.
Noodverband
De CRvB biedt een oplossing om in de lacune te voorzien. Dit is bedoeld als een tijdelijke oplossing totdat de wetgever in de Participatiewet alsnog een domiciliebepaling heeft opgenomen die in de onderhavige situatie voorziet. Belanghebbenden kunnen hun gezamenlijke aanvraag om gezinsbijstand zowel bij de gemeente Opsterland als bij de gemeente Ameland indienen. Beide colleges zijn immers bevoegd. Er kan uiteraard maar één aanvraag worden ingediend. De bevoegde colleges dienen vervolgens met elkaar overleg te plegen over de vraag welke gemeente belast moet worden met de beoordeling van het recht op bijstand en, als het recht op bijstand daadwerkelijk wordt vastgesteld, de bijstandsverlening zelf. De colleges moeten zich buigen over de vraag welke gemeente de meest aangewezen gemeente is om de bijstand te verlenen. Daarbij moeten de betrokken belangen en alle van belang zijnde feiten en omstandigheden worden afgewogen. Om welke feiten en omstandigheden het in deze casus gaat wordt helaas niet duidelijk omdat de betreffende gemeenten zich daarover niet hebben gebogen. Ik denk dat onder andere gekeken zal worden in welke woning belanghebbenden meestentijds gezamenlijk verblijven en waar hun sociale leven zich het meest afspeelt. Dus in welke gemeente het zwaartepunt van het maatschappelijk leven van beiden zich bevindt. Daarbij kan bijvoorbeeld ook worden gekeken naar waar hun gezamenlijke administratie zich bevindt en in welke woning de meeste gezamenlijke goederen zich bevinden. Als de aanvraag bij het andere college is ingediend, dan dient dit college de aanvraag door te zenden naar het meest aangewezen college (artikel 2:3 Awb). Als de colleges er niet uit komen welk college het meest aangewezen is, dan kan een domiciliegeschil aanhangig worden gemaakt (artikel 42 Participatiewet). Ik kan mij wel in deze tijdelijke oplossing vinden. In de praktijk zal moeten blijken of deze werkwijze praktisch uitvoerbaar is. Ik kan mij voorstellen dat niet altijd erg duidelijk zal zijn welke gemeente als meest aangewezen dient te gelden.
De uitspraak doet mij denken aan een andere mij bekende casus waarbij het mogelijk ook ging om niet duurzaam gescheiden levende gehuwden met hoofdverblijf in verschillende gemeenten. Het betrof gehuwden waarvan de ene echtgenoot opgenomen was in een inrichting in een andere gemeente en daar doordeweeks verbleef. Hij verbleef wel elk weekend bij zijn echtgenote in de (gezamenlijke) woning. De Participatiewet voorziet in een gehuwdennorm, die de som is van de normen die voor ieder van hen als alleenstaande of alleenstaande ouder zouden gelden (artikel 23 lid 3 Participatiewet). Ook in dat geval kan naar mijn mening de vraag aan de orde komen welke de meest aangewezen gemeente is die de gezamenlijke aanvraag in behandeling dient te nemen. Het weekendverblijf in de woning van de echtgenote zal daarbij moeten worden meegewogen.
Vermogen in de woningen
Nog een enkel woord over het vermogen van belanghebbenden. Zij hebben gezamenlijk een woning in de gemeente Opsterland in eigendom. De echtgenote heeft daarnaast een woning in de gemeente Ameland in eigendom. Als gevolg van het verschillend hoofdverblijf zou het gaan het om 2 zelf bewoonde woningen. Er kan echter slechts eenmaal de vrijlating van artikel 34 lid 2 onderdeel d Participatiewet worden toegepast. De kans is hierdoor groot dat de bijstand verleend zou worden in de vorm van een geldlening.
|
