Bij milieuovertredingen en de daaropvolgende handhaving door het bevoegd gezag, speelt regelmatig de vraag wie als overtreder kan worden aangemerkt. Dit is relevant, omdat een last onder dwangsom alleen aan overtreders mag worden opgelegd. Voor het antwoord op deze vraag is in de eerste plaats van belang tot wie het overtreden voorschrift zich richt. Nu de wetgever heeft besloten dat een sanctie niet alleen kan worden opgelegd aan degene die de gedraging in fysieke zin verricht, maar ook aan degene die daarvoor maatschappelijk gezien verantwoordelijk is, betekent dat in veel gevallen dat een bedrijf of instelling of de leiding van een bedrijf of instelling als overtreder zal kunnen worden aangemerkt. Dat dit ook geldt voor een bestuurder die van de betrokken gedraging op de hoogte was maar daaraan – hoewel hij dit wel had kunnen doen – geen einde heeft gemaakt, blijkt uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019.
Waar ging de zaak over?
Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant legt Parkmanagement Bio & Sciencepark Sterksel B.V. (Parkmanagement) een last onder dwangsom op vanwege een tweetal overtredingen, tijdens controles geconstateerd.
Ten eerste zou Parkmanagement in strijd met artikel 17.2 van de Wet milieubeheer niet tijdig melding hebben gedaan van een ‘ongewoon voorval’ dat op 30 september 2016 plaatsvond, bestaande uit het binnen de inrichting gaan lekken van een mestzak.
Ten tweede zou het bedrijf afvalstoffen hebben opgeslagen in strijd met voorschrift 5.2.2 van de voor de inrichting geldende omgevingsvergunning. Daarin is namelijk bepaald dat de termijn van opslag van afvalstoffen maximaal één jaar mag bedragen, waar het college constateerde dat dit op het terrein langer dan een jaar gebeurt. De termijn mag maximaal drie jaar bedragen indien de vergunninghouder aantoont dat de opslag van afvalstoffen wordt gevolgd door een nuttige toepassing daarvan. Deze nuttige toepassing is echter niet aangetoond.
Het college heeft onder dwangsom gelast beide overtredingen te beëindigen, waarbij de laatste last mede gericht is tot Junior Beheer B.V. en betrokkene A en B.
Waar het gaat om het ongewone voorval betwist Parkmanagement dat het bedrijf kon worden aangemerkt als daadwerkelijke overtreder. De overtreding zou namelijk zijn begaan door Mestverwerking Sterksel B.V., waarmee afspraken zouden zijn gemaakt over het gebruik van de inrichting. De last tot beëindiging van de overtredingen zou daarom niet aan Parkmanagement kunnen worden opgelegd.
De geadresseerden van het dwangsombesluit naar aanleiding van het overtreden van de omgevingsvergunning stellen onder meer ter discussie of het college Parkmanagement, Junior Beheer en de twee betrokkenen als overtreders kon aanmerken en aan wie de last tot beëindiging van die overtreding dan kon worden opgelegd. De overtreding zou namelijk door bedrijf A zijn begaan, of door bedrijf B die volgens Parkmanagement en anderen vergunninghoudster is. Verder betogen zij dat Junior Beheer, betrokkene A en betrokkene B niet als feitelijk leidinggevende kunnen worden beschouwd, omdat er een werknemer van bedrijf B is aangesteld als bedrijfsleider ter plaatse. Blijkens uittreksels uit het handelsregister zijn Junior Beheer, betrokkene A en betrokkene B allen middellijk bestuurders van bedrijf B en Parkmanagement en houden zij zich met het daadwerkelijk besturen van deze bedrijven bezig.
Oordeel Afdeling
Over het ongewone voorval is de Afdeling klip en klaar. Wanneer het lekken van een mestzak op 30 september 2016 plaatsvindt, is het op 24 november 2016 aan het college melden daarvan te laat. Volgens artikel 17.2 van de Wet milieubeheer moet een dergelijke melding namelijk zo spoedig mogelijk gebeuren. Dat de overtreding volgens Parkmanagement zou zijn begaan door Mestverwerking Sterksel B.V., waarmee afspraken zouden zijn gemaakt over ‘het gebruik van de inrichting’, doet daar niet aan af. Artikel 17.2 bepaalt immers dat de drijver van de inrichting de melding van het ongewone voorval moet doen. Wanneer Mestverwerking Sterksel B.V. de gelegenheid wordt geboden om mest in de inrichting op te slaan, betekent dat niet dat dit bedrijf daarmee het betreffende deel van de inrichting is gaan exploiteren, oftewel vergunninghouder en drijver van dat deel van de inrichting is geworden. Het college heeft Parkmanagement dus terecht als overtreder van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer aangemerkt.
Dan de vraag wie als daadwerkelijke overtreder kon worden aangemerkt bij de overtreding van de omgevingsvergunning. Degene die de inrichting exploiteert – in de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde jurisprudentie wordt deze persoon aangeduid als de drijver van de inrichting – is vergunninghouder en moet de voor die inrichting geldende omgevingsvergunning naleven. Wie exploiteerde de inrichting feitelijk in dit concrete geval? Ten eerste het bedrijf waaraan de gehandhaafde omgevingsvergunning is verleend: bedrijf B. Nu in het handelsregister als één van de activiteiten van Parkmanagement staat aangemerkt: “Drijven van de inrichting aan de Pastoor P. Thijssenlaan 41-43 te Sterksel” trekt de Afdeling hieruit de conclusie dat ook Parkmanagement de inrichting exploiteert.
Vervolgens de vraag of ook Junior Beheer en betrokkene A en B als overtreder kunnen worden aangemerkt.
In artikel 5:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Volgens dit artikel kan, indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen worden uitgesproken 1) tegen die rechtspersoon, 2) tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel 3) tegen de onder 1 en 2 genoemden samen.
De Afdeling merkt daarbij op dat ook wanneer Parkmanagement en anderen terecht stellen dat de bedrijfsleider feitelijke leiding heeft gegeven aan de overtreding, dit niet betekent dat hij dit met uitsluiting van anderen heeft gedaan. Bestuurders van rechtspersonen kunnen onder omstandigheden ook feitelijk leidinggeven aan de verboden gedraging. Daarvan kan ook sprake zijn wanneer een bestuurder op de hoogte is van de betrokken gedraging en daaraan – hoewel hij dit had kunnen doen – geen einde heeft gemaakt. In dit geval moet er van worden uitgegaan dat zij er als betrokken bestuurders van op de hoogte zijn geweest dat de van bedrijf A afkomstige afvalstoffen, in strijd met de vergunning, langer dan één jaar werden opgeslagen. Hoewel zij van deze overtreding op de hoogte waren, hebben zij daar geen stokje voor gestoken. Zij kunnen dan ook worden aangemerkt als (rechts)personen die feitelijk leiding hebben gegeven aan de overtreding en zodoende op die overtreding worden aangesproken.
Lees hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019.
