27-08-2019

Rechtszekerheid in een omgevingsplan

De gemeenteraad van het Brabantse Boekel stelde in 2018 als eerste gemeente een “omgevingsplan” vast voor het buitengebied. Het ging om een zogenoemd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Deze regeling biedt de mogelijkheid om voor te sorteren op de Omgevingswet. Op 14 augustus 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak over dit “Omgevingsplan Buitengebied 2016” , 201804829/1/R2.

Bij het vaststellen van het plan is gebruik gemaakt van de mogelijkheden die artikel 7c biedt om van bepaalde wettelijke regels af te wijken en in aanvulling daarop regels te stellen. Zo kan worden afgeweken van de huidige regeling in de Wet ruimtelijke ordening. Een van de aspecten waardoor dit plan anders is dan bestemmingsplannen op grond van de Wro is dat er voorwaardelijke verplichtingen in zijn opgenomen. Het gaat om binnenplanse afwijkingsmogelijkheden waarmee het mogelijk wordt gemaakt om het gebruik te wijzigen onder bepaalde voorwaarden. Een voorbeeld van een voorwaardelijke verplichting is dat een functiewijziging mogelijk is als wordt gezorgd voor een goede landschappelijke inpassing of als aan beleidsregels wordt voldaan.

Onder vigeur van de Wro zijn dergelijke voorwaardelijke verplichtingen niet toegestaan. Uit de jurisprudentie van de Afdeling van de afgelopen jaren blijkt dat het stelsel van de Wro zich ertegen verzet dat in een bestemmingsplan een nader afwegingsmoment omtrent het toegestane grondgebruik wordt opgenomen.

De Brabantse milieufederatie (BMF) klaagde erover dat diverse in het Omgevingsplan Buitengebied 2016 opgenomen voorwaarden onvoldoende duidelijk zijn. Door het gebruik afhankelijk te stellen van nader in te vullen voorwaarden biedt het plan onvoldoende rechtszekerheid volgens de BMF. De Afdeling overweegt in bovengenoemde uitspraak van 14 augustus 2019 dat het gebruik van open normen passend is bij het flexibele karakter van het “omgevingsplan”.  Een nadere invulling van de voorwaarden kan bij de toetsing van de aanvraag om een omgevingsvergunning aan de orde komen. De Afdeling merkt expliciet op dat de jurisprudentie in dit verband onder de Wro niet van toepassing is op een vergunningstelsel in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Nog steeds geldt wel dat de gebruiksregels voldoende duidelijk moeten zijn.

Indien een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor afwijkend gebruik, zal de aanvraag moeten worden getoetst aan de open normen uit het omgevingsplan, zoals een “goede landschappelijke inpassing”. Omwonenden en belangenorganisaties kunnen aan de hand van de regels in het omgevingsplan dus nog maar moeilijk inschatten welke activiteiten zullen worden toegestaan. Met deze binnenplanse afwijkingsmogelijkheden kan een kortere en eenvoudiger procedure worden doorlopen bij de vergunningverlening bij functiewijziging, wat een reden was voor de gemeenteraad om deze vergunningsystematiek op te nemen. Dit betekent dat degenen die bezwaren hebben tegen bepaalde activiteiten deze nog niet bij vaststelling van het omgevingsplan kunnen laten toetsen en bij de vergunningverlening de bezwaren tegen de lat van de open normen worden gelegd. Zodra het college van burgemeester en wethouders meent dat de activiteit voldoet aan de open normen, moet zij de omgevingsvergunning verlenen.

Er zal een balans moeten worden gevonden tussen flexibiliteit en rechtszekerheid in omgevingsplannen. Er wordt al volop geëxperimenteerd met flexibele bepalingen dus het zal een kwestie van tijd zijn totdat de grenzen hieraan door het rechtszekerheidsbeginsel duidelijk zullen worden.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.