Over de ruime toepassing van artikel 13b Opiumwet en het kostenverhaal bij verhuursituaties, heb ik eerdere bijdrages geschreven (zie hier en hier). Sinds 1 januari 2019 is de reikwijdte van artikel 13b Opiumwet verder verruimd. Burgemeesters kunnen nu ook tot sluiting overgaan als in een woning of pand drugsgerelateerde voorwerpen of stoffen worden aangetroffen. Het moet dan gaan om voorwerpen of stoffen die bestemd zijn voor de productie van harddrugs of voor grootschalige of bedrijfsmatige hennepteelt. Hierbij valt te denken aan versnijdingsmiddelen, afzuiginstallaties of chemicaliën. Deze wettelijke verruiming heeft tot doel om de aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit te versterken.
Discussie
De wijze waarop de sluitingsbevoegdheid in de praktijk wordt toegepast varieert nogal. Stel, de politie treft in een woning een handelshoeveelheid harddrugs aan (d.w.z. meer dan 0,5 gram/1 pil). De burgemeester is dan weliswaar bevoegd om deze woning te laten sluiten, maar hij moet altijd beoordelen of sluiting in het concrete evenredig is. Dit betekent dat hij moet nagaan of de publieke belangen van sluiting (bescherming woon- en leefklimaat in de omgeving en herstel van de openbare orde) in verhouding staan tot de gevolgen daarvan voor de bewoners. In de rechtspraktijk is onder meer deze evenredigheidstoets voer voor discussie. Daarbij speelt de vraag in hoeverre de persoonlijke verwijtbaarheid van de bewoner of verhuurder meeweegt. Bijkomstige omstandigheid is dat iedere burgemeester bij de inzet van artikel 13b Opiumwet zijn eigen beleid en aanpak heeft.
Hoofdlijnen toepassing sluitingsbevoegdheid bij woningen
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling” of “ABRvS”) heeft de discussie in de rechtspraktijk aangegrepen om op 28 augustus 2019 een – zeer welkome – overzichtsuitspraak te doen over de toepassing van artikel 13b Opiumwet bij woningen (ECLI:NL:RVS:2019:2912). De Afdeling zet in deze uitspraak het toetsingskader op hoofdlijnen uiteen. De kern van deze hoofdlijnen/uitgangspunten geef ik hierna weer.
Stap 1: noodzakelijkheid
In de eerste plaats moet aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. Bij de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding vindt de Afdeling de volgende omstandigheden/situaties van belang:
(1) Hoeveelheid en soort drugs
Bij aanwezigheid van meer dan 0,5 gram harddrugs of meer dan 5 gram softdrugs in een woning, is het in beginsel aannemelijk dat de aangetroffen drugs deels of geheel bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking. In haar uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:738 (zie daarover een eerdere bijdrage), heeft de Afdeling overwogen dat bij een geringe overschrijding van deze hoeveelheden drugs de burgemeester moet afwegen of met een minder verstrekkende maatregel zoals een waarschuwing kan worden volstaan. In dat kader is ook van belang de soort drugs die in een woning is aangetroffen. In de parlementaire geschiedenis van artikel 13b Opiumwet is vermeld dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning moet worden overgegaan, maar dat een waarschuwing of soortgelijke maatregel volstaat. Dit moet volgens de Afdeling echter worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken. De aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning kwalificeert in ieder geval als een ernstig geval. Volgens de Afdeling zal in beginsel bij een handelshoeveelheid harddrugs de noodzaak om tot sluiting over te gaan dan ook groter zijn dan bij softdrugs.
(2) Recidive
Daarnaast zal de noodzaak om tot woningsluiting over te gaan in beginsel ook groter zijn in geval van recidive.
(3) Locatie woning
Ook zal de noodzaak tot sluiting groter zijn als de betrokken woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk ligt. Een zichtbare sluiting van dergelijke woningen door de burgemeester geeft een signaal af aan betrokken drugscriminelen en buurtbewoners dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit in die woningen.
(4) Feitelijke handel in de woning
Verder is in verband met de ernst en omvang van de overtreding mede van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit de woning werden verhandeld. Uitgangspunt is dat als in een woning een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen, aangenomen mag worden dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel. Dit levert op zichzelf al een belang bij sluiting op, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Als blijkt dat de aangetroffen drugs niet in of vanuit de woning werden verhandeld, kan echter in mindere mate sprake zijn van een ‘loop’ naar de woning. Dit kan de noodzaak om te sluiten gelet op het beoogde herstellende karakter van de sluitingsmaatregel minder groot maken. Feitelijke handel in of vanuit de woning kan worden aangenomen op grond van politiewaarnemingen, meldingen en verklaringen, of het in de woning aantreffen van attributen die te relateren zijn aan drugshandel, zoals een weegschaal, verpakkingsmaterialen, een grote hoeveelheid contant geld en wapens.
Stap 2: Evenredigheid
Als sluiting van een woning in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. Voor de beoordeling van de evenredigheid zijn volgens de Afdeling de volgende omstandigheden van belang.
(1) Verwijtbaarheid
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vgl. ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:851) is persoonlijke verwijtbaarheid niet vereist voor toepassing van artikel 13b Opiumwet. Ook als tegen de betrokkene een strafzaak voor de overtreding is aangespannen en die strafzaak vervolgens door een sepot, vrijspraak, ontslag van alle rechtsvervolging of anderszins niet tot een straf leidt, dan betekent dat niet dat de burgemeester van sluiting had moeten afzien. De bestuursrechtelijke bevoegdheid van de burgemeester tot sluiting staat namelijk los van een eventuele strafrechtelijke procedure. De vraag of de rechthebbende een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, kan daarentegen wel aan de orde komen in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de sluiting (ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2241). Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Zo kan bijvoorbeeld de betrokkene geen verwijt van de overtreding worden gemaakt, als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in zijn woning (vgl. ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2116). Van degene die een woning verhuurt, wordt verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van die woning wordt gemaakt. Uit de rechtspraak volgt dat verhuurders concreet toezicht moeten houden op het gebruik van een pand dat zij verhuren. Het is niet genoeg als zij het pand alleen maar bezoeken. Zij moeten ook controles uitvoeren die zijn gericht op het gebruik van het pand (vgl. ABRvS 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2462).
NB In haar uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2834, oordeelt de Afdeling dat de eigenaar en tevens professionele verhuurder van een woning waarin een hennepkwekerij is aangetroffen, zich voldoende heeft geïnformeerd over het gebruik van die woning. Er waren volgens de Afdeling geen concrete aanwijzingen om de woning van binnen te inspecteren. De Afdeling somt diverse feiten en omstandigheden op die zij voor dit oordeel relevant vindt.
(2) Gevolgen van de sluiting
Inherent aan een sluiting van een woning is dat een bewoner de woning moet verlaten. Dit is op zichzelf dan ook geen bijzondere omstandigheid. Dat wordt anders als de betrokkene een bijzondere binding heeft met de woning, bijvoorbeeld om medische redenen. Daarbij is van belang in hoeverre de betrokkene zelf geschikte vervangende woonruimte kan regelen, maar is ook een rol weggelegd voor de burgemeester. Gelet op de vereiste evenredigheid van de sluiting dient de burgemeester te informeren naar de mogelijkheden van vervangende huisvesting. De gevolgen van een woningsluiting kunnen ook bijzonder zwaar zijn indien de betrokkene niet kan terugkeren in de woning na de sluiting, bijvoorbeeld omdat door de sluiting zijn huurcontract wordt ontbonden. In dat kader moet ook betekenis worden toegekend aan de vraag of de betrokkene door sluiting van de woning op een zogenoemde zwarte lijst komt te staan bij een woningbouwcorporatie als gevolg waarvan hij voor een bepaalde duur geen nieuwe sociale huurwoning kan huren in de regio. Dit vormt echter niet zonder meer een obstakel voor sluiting, bijvoorbeeld niet als de betrokkene een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt of gezien de ernst van de overtreding (vgl. ABRvS 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:719 en ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1149).
(3) Aanwezigheid minderjarige kinderen
De aanwezigheid van minderjarige kinderen in een woning is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de burgemeester van een sluiting moet afzien. Wel kan de aanwezigheid van minderjarige kinderen tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Het is van belang dat de burgemeester zich voldoende rekenschap geeft van het feit dat in een woning minderjarige kinderen wonen. In beginsel zijn de ouders van minderjarige kinderen zelf verantwoordelijk voor het vinden van vervangende woonruimte. Maar ook hier geldt dat de burgemeester zich moet informeren over geschikte opvang, waarbij gekeken moet worden in hoeverre het kind of de betrokken ouders of verzorgers zelf in staat zijn om iets te regelen.
Tot slot
In de concrete zaak die aanleiding was voor deze overzichtsuitspraak van 28 augustus 2019, concludeert de Afdeling dat er bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb zijn. Kort gezegd valt de huurder volgens de Afdeling geen verwijt te maken met betrekking tot de harddrugs die in haar woning zijn aangetroffen. Daarnaast kampt haar inwonende dochter met een bijzondere allergieproblematiek die tot aanpassingen in de woning heeft geleid. De huurder beschikt bovendien niet over de financiële middelen om alle benodigde aanpassingen direct in een nieuwe woonruimte te laten aanbrengen. Gelet op deze omstandigheden had de burgemeester van Maastricht de woning in redelijkheid niet mogen sluiten.
Wilt u meer weten over de toepassing van artikel 13b Opiumwet? Neem dan contact op met Jelmer Keur, sectie Overheid & Vastgoed.
