Uit deze stappen volgt dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat een bestuursorgaan ermee bedoelde. En, ook in gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan is gedaan, zal de Afdeling voortaan minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling. Tot slot overweegt de Afdeling dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving in beginsel zwaar weegt, maar niet doorslaggevend hoeft te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Een belangrijke uitspraak die op 29 mei en 5 juni al in drie andere uitspraken van de Afdeling is toegepast.
Allereerst de feiten in deze zaak. Een inwoner van Amsterdam heeft een last onder dwangsom opgelegd gekregen omdat een dakterras met dakopbouw is geplaatst zonder omgevingsvergunning. Het dakterras is rond 1990 door de vorige eigenaar geplaatst. Deze eigenaar heeft in overleg met een bouwinspecteur van de gemeente Amsterdam het dakterras geplaatst. Deze bouwinspecteur heeft gemeld waar de balustrade van het dakterras kon komen en geadviseerd om de aanvraag voor een vergunning voor het dakterras nog even aan te houden in verband met ‘onduidelijke’ bestuurlijke organisatie en regelgeving binnen de gemeente Amsterdam. Volgens deze inspecteur kon wel vast met de bouw van het dakterras worden begonnen. Deze mededeling is door dezelfde inspecteur in 1993 herhaald. Daarbij heeft de eigenaar aangeboden om een aanvraag in te dienen en een bouwtekening te maken. Daarop antwoordde de bouwinspecteur: ‘Mevrouw, waar zouden wij die post moeten opbergen. Er is eenvoudigweg geen laatje, waar we dat in kunnen doen. Als ze in de toekomst bij u komen, is er altijd nog tijd om het in orde te maken. Dat is onbekend nu en als dat niet binnen afzienbare tijd gebeurt, dan ga ik er van uit dat ze u verder ongemoeid laten.’ De bouwinspecteur heeft toegezegd dat hij een interne memo zou schrijven, zodat in elk geval bekend zou zijn dat dit terras met bemoeienis van Bouw- en Woningtoezicht tot stand gekomen was.
Eind 1999, begin 2000 is door de gemeente een inventarisatie van dakterrassen uitgevoerd, waarbij een ambtenaar contact heeft gehad met de eigenaar. Deze ambtenaar meldde dat tegen oude dakterrassen niets zou worden gedaan. Dat was dus in overeenstemming met wat de eerste bouwinspecteur al had gezegd: ‘als ze niet binnen afzienbare tijd bij u geweest zijn, dan laten ze dit dak ongemoeid.’ In 2006 is nog eens contact geweest met de gemeente. Bij die gelegenheid hoorde de eigenaar dat het dakterras ‘illegaal’ werd genoemd. Daarbij werd gemeld dat de term ‘illegaal’ niets om het lijf had: ‘zo worden bij Bouw- en woningtoezicht in de wandelgangen heel oude, nog bestaande dakterrassen genoemd, maar die worden verder ongemoeid gelaten…’ De huidige eigenaar heeft bij besluit van 30 mei 2017 alsnog een – kleiner – dakterras met dakhuisje vergund gekregen. Ondanks deze gedeeltelijke legalisering heeft het college de last onder dwangsom van 22 december 2016 gehandhaafd omdat de feitelijke bebouwing afwijkt van de vergunde: de balustrade aan de straatkant is niet vergund maar moet 1,2 meter terugwijken van de voorgevel. Het geschil beperkt zich dus inmiddels tot het al dan niet 1,2 meter uit de voorgevel moeten terugwijken van de balustrade.
In deze zaak heeft de Afdeling een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Wattel. Deze conclusie is gepubliceerd op 20 maart 2019, nr. ECLI:NL:RVS:2019:896. De Afdeling overweegt in algemene zin dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden doorlopen en volgt daarmee de conclusie van de A-G. Deze stappen zijn:
1. De juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging?
2. Kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend? Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap.
3. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
De Afdeling gaat vervolgens nader op deze stappen in. Om een te lange samenvatting van de uitspraak te voorkomen, wordt hiervoor verwezen naar rechtsoverweging 11.2 t/m 11.4 van de uitspraak. Het is absoluut aan te bevelen deze overwegingen integraal te lezen. De Afdeling overweegt ten aanzien van stap 1 dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt, en minder op wat een bestuursorgaan ermee bedoelde. Onder een ‘toezegging’ kunnen in het vervolg dus zowel uitlatingen als gedragingen vallen. Een toezegging hoeft niet schriftelijk te zijn, bij het beoordelen van een mondelinge toezegging speelt de vraag een rol of het bestuursorgaan deze betwist. De toezegging dient toegesneden te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt. Daarbij wordt opgemerkt dat algemene ongerichte disclaimers bij een uitlating niet gelden als een dergelijk voorbehoud.
De toezeggingen moeten bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De betrokkene kan alleen een beroep doen op het vertrouwensbeginsel indien hij de in het kader van een toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven. Daarnaast rust op de betrokkene rust een onderzoeksplicht. Indien deze besefte of had moeten beseffen dat de toezegging ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels, vervalt het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Bij de tweede stap verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS: 2017:1946, over een zonder vergunning aangelegde paardenbak. In die uitspraak honoreerde de Afdeling een beroep op het vertrouwensbeginsel in verband met uitlatingen van een ambtenaar in het verleden. Betrokkene mocht deze uitlatingen beschouwen als de opvatting van het bestuursorgaan. Die uitspraak was opvallend tegen de achtergrond van de rechtspraak dat geen beroep kan worden gedaan op mededelingen van ambtenaren, maar alleen op die van of namens het bevoegde bestuursorgaan. Nu overweegt de Afdeling dat ook in andere gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, minder de nadruk zal worden gelegd op de precieze bevoegdheidsverdeling. Kern van deze stap is de vraag of de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Toezeggingen kunnen daarmee worden gedaan, aldus de Afdeling, door bijvoorbeeld een wethouder, een inspecteur bouw- en woningtoezicht en een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving.
Over stap 3 tot slot overweegt de Afdeling onder meer dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving in beginsel zwaar weegt, maar niet doorslaggevend hoeft te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Daarbij wijst de Afdeling op de uitspraak van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6882. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Indien zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.
Dan terug naar de casus in Amsterdam. Allereerst stelt de Afdeling vast dat niet het vertrouwen is gewekt dat voor het dakterras geen vergunning was vereist, of dat een vergunning zou worden verleend. Het dakterras is immers gerealiseerd terwijl niet duidelijk was of een vergunningplicht bestond. Wel is sprake van een welbewuste standpuntbepaling dat niet handhavend tegen het dakterras zou worden opgetreden. De Afdeling komt op basis van de hiervoor opgenomen feiten tot de slotsom dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt en het college van handhaving had moeten afzien. Onder andere speelt daarbij een rol dat het dakterras er al 25 jaar is, het gemeentebestuur niet eerder tot handhaving overging terwijl het wel van het dakterras wist, er niet is gebleken van klachten van omwonenden en er bovendien ook op de naastgelegen panden dakterrassen aanwezig zijn. Bovendien bestrijdt het college de gang van zaken zoals opgenomen in het feitenoverzicht niet. Ook interessant is dat de Afdeling van mening is dat het beroep op gerechtvaardigd vertrouwen van de inwoner van Amsterdam gelijk is aan dat van haar rechtsvoorgangers, ondanks dat het vertrouwen niet jegens haar is gewekt.
De lijn uit deze uitspraak is ook toegepast in een uitspraak van dezelfde datum 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1778, ten aanzien van een besluit tot intrekking van een vergunning voor het verbouwen van een pand, in dat geval een vergunning voor het realiseren van een supermarkt. Hoewel de Afdeling ook in die uitspraak aanneemt dat er sprake is van een schriftelijke toezegging van het college, zijn er in dat geval bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat het college het gewekte vertrouwen niet hoefde na te komen. De toezegging van het college om tot een bepaalde datum niet tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan staat niet op zichzelf, maar is onderdeel van een samenstel van afspraken en toezeggingen tussen het college en de eigenaar. Het vervallen van het kettingbeding is een onvoorziene verandering van omstandigheden, die maakt dat het college niet langer gehouden was om zijn toezegging aan de eigenaar na te komen. Het besluit tot intrekking blijft in stand.
In de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1838, speelt het vertrouwensbeginsel een rol in een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. Hier bestond de toezegging uit een mededeling van een ambtenaar dat de bouwwerken waarop de last ziet onder het overgangsrecht vallen. Bij de tweede stap gaat het echter fout. De Afdeling heeft in de hierboven opgenomen uitspraak ook overwogen dat toezegging van medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, niet aan het bevoegde orgaan kunnen worden toegerekend. Zo’n geval doet zich hier voor.
Tot slot nog de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1832, over bebouwing in de binnentuin van een pand in Amsterdam Oud Zuid waardoor een winkelruimte met een tuinhuis wordt verbonden. Volgens het college had de exploitant van de winkelruimte, Suit Supply, een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. Echter, het college diende nog wel de betrokken belangen af te wegen (derde stap) voordat het van handhaving mocht af zien.
De les voor de praktijk is mijn inziens de volgende. Met deze lijn verschuift de focus bij een beroep op het vertrouwensbeginsel van de toezegging naar de belangenafweging. De nieuwe lijn zet de deur ver open voor het honoreren van toezeggingen, die bovendien niet alleen door de bevoegde organen, maar ook (met name) door wethouders en ambtenaren kunnen worden gedaan. Voor deze uitspraak strandde een beroep op het vertrouwensbeginsel vrijwel altijd bij de eerste twee stappen. Wethouders en ambtenaren konden zich bijvoorbeeld altijd verschuilen achter het feit dat een toezegging alleen door een bestuursorgaan kon worden gedaan. De nieuwe lijn is ingezet om dit rechtsbeginsel meer te plaatsen in het perspectief van de burger. Begrijpelijk, het valt immers aan burgers niet goed uit te leggen dat de persoon met wie zij veelal aan tafel zitten om afspraken te maken over concrete initiatieven – dat zijn juist de wethouder en de ambtenaar – niet kunnen worden gehouden aan de gemaakte afspraken.
Met deze uitspraak heeft de Afdeling ervoor gekozen om de instantie wier functionarissen onbevoegd dingen toezeggen daarvan de gevolgen te laten dragen. Dat vertrouwen hoeft, gelet op het specifieke karakter van het omgevingsrecht waarin belangen van derden betrokken zijn, niet te worden gehonoreerd als er concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. De advocaat-generaal overweegt dat deze nieuwe lijn niet hoeft te betekenen dat het bestuur vaker dan nu zijn toezegging moet nakomen, dat hangt immers van de belangenafweging af. Het betekent wel dat het bestuur eerder dan nu een schadevergoeding of maatwerkoplossing moet aanbieden. Hij hoopt dat deze gewijzigde risicotoedeling leidt tot beter bestuur, doordat het bestuur zijn medewerkers beter zal instrueren en beter met justitiabelen zal communiceren, met name over bevoegdheden en procedures. Immers, naarmate meer van de door toedoen van het bestuur gedane toezeggingen aan het bestuur worden toegerekend, krijgt dat bestuur er meer belang bij om het risico op zulke fouten en schadevergoedingen te verkleinen.
Maar, tegelijkertijd houdt de uitspraak voor wethouders en ambtenaren in dat zij beter op hun tellen moeten passen. Zij zullen nog duidelijker bij toezeggingen waaraan zij niet gebonden willen worden concrete voorbehouden moeten maken. Algemene disclaimers zijn daarvoor onvoldoende. Verder is het belangrijk om als er afspraken (en voorbehouden) zijn gemaakt deze ook goed te documenteren of per e-mail te bevestigen, zodat achteraf kan worden teruggevonden welke afspraken (en voorbehouden) zijn gemaakt.
Daarbij geldt voor de medewerker van de front office, de baliemedewerker die algemene informatie verschaft, nog een status aparte, zo leert de uitspraak van 5 juni 2018. Uitspraken van deze medewerkers worden gelet op de aard van de informatie niet aan het bestuur toegerekend. In de uitspraak is geen ‘overgangsrecht’ opgenomen. Daarom mag worden verwacht dat er een stroom aan uitspraken op gang zal komen waarin toezeggingen van functionarissen uit het verleden – want wie kent de veelbelovende wethouder niet – langs deze nieuwe meetlat worden gelegd.
J.S. Haakmeester