Sturen op duurzaam ruimtegebruik: plancapaciteit en de Ladder voor duurzame ontwikkeling

Auteur(s): Bron:
  • OpenRecht, 29 januari 2020, JCDI:ALT531:1

Samenvatting

Het is de vraag in hoeverre bestaande jurisprudentie straks onder de Omgevingswet standhoudt aangezien het omgevingsplan een heel ander karakter krijgt dan het huidige bestemmingsplan. Vanuit het gedachtegoed van de Omgevingswet krijgen omgevingsplannen een meer globale opzet. Gemeenten krijgen bovendien veel meer vrijheid in de opbouw en vormgeving van het omgevingsplan. Daarnaast ontstaat de mogelijkheid onder de Omgevingswet in het omgevingsplan de onderzoeksplicht (waaronder de ladderonderbouwing) door te schuiven naar de vergunningenfase. De kans is groot dat daardoor de harde plancapaciteit in het geheel niet meer te inventariseren is, omdat de mogelijkheid tot nieuwvestiging / uitbreiding van functies voorwaardelijk gemaakt is door beoordelingsregels.

Inleiding

Door de jaren heen is er in de ruimtelijke ordeningspraktijk een continue verschuiving zichtbaar tussen globale, flexibele (bestemmings)plannen enerzijds en gedetailleerde, (bestemmings)plannen anderzijds. Hoewel er tussen gemeenten onderling (en zelfs tussen gemeenteambtenaren onderling!) duidelijke verschillen bestaan, is ook een algemene trend zichtbaar. Tot een jaar of 10 geleden werden veelal flexibele plannen, gericht op groei, vastgesteld. Deze plannen waren gericht op het bieden van bouw- en gebruiksmogelijkheden zonder al te veel extra procedures. Hierdoor zijn er in veel bestemmingsplannen de nodige mogelijkheden opgenomen om te kunnen bouwen en van functie te wisselen. Vanuit het ‘groeidenken’ was dit een logische strategie.

Ongewenste ontwikkelingen voorkomen

De overheid van nu is de afgelopen jaren - mede naar aanleiding van de economische crisis - veel sturender geworden in haar bestemmingsplannen. Dit komt ten eerste omdat men ongewenste ontwikkelingen wil voorkomen, bijvoorbeeld om leegstand tegen te gaan. Denk aan grote supermarkten buiten het kernwinkelgebied. Onbedoeld boden gemeenten vaak ruimte hiervoor in hun bestemmingsplannen. Op het moment dat er echter een aanvraag werd ingediend die past binnen het bestemmingsplan, kon deze niet geweigerd worden.

Om dit te voorkomen, zou men plancapaciteit weg kunnen bestemmen. Hierbij loopt men echter het risico op planschade. Dat is schade die bijvoorbeeld ontstaat als gevolg van de waardedaling van gronden en panden in verband met een planologische wijziging (artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening). Door planschade voorzienbaar te maken - bijvoorbeeld door tijdig concreet beleid hiervoor vast te stellen -  kan een mogelijke planschadevergoeding voorkomen worden. Hoewel dit wel enige tijd in beslag neemt, kan hiermee daadwerkelijk plancapaciteit worden gereduceerd en kunnen ongewenste ontwikkelingen worden voorkomen.

Ladder voor duurzame ontwikkeling

Daarnaast dienen gemeenten de behoefte aan nieuwe, gewenste stedelijke ontwikkelingen te onderbouwen in het kader van de Ladder voor duurzame ontwikkeling. De Ladder is een verplicht motiveringsinstrument bij ruimtelijke plannen, waarbij de behoefte aan de ontwikkeling moet worden onderbouwd (artikel 3.1.6, tweede lid Besluit ruimtelijke ordening). Voor locaties buiten bestaand stedelijk gebied is deze motiveringsplicht zwaarder dan voor locaties binnen bestaand stedelijk gebied.

Oorspronkelijk was de Ladder ontwikkeld om duurzaam ruimtegebruik te stimuleren. Doel was gemeenten bewust de afweging te laten maken of het planologisch mogelijk maken van nieuwe stedelijke ontwikkelingen noodzakelijk is en waar deze het beste kunnen plaatsvinden. Hoewel het doel van de Ladder op zichzelf goed was, had de Ladder ook een nadelige bijwerking. In de praktijk is de Ladder namelijk verworden tot een juridisch middel voor tegenstanders om ontwikkelingen tegen te houden of te vertragen. Vooral de jurisprudentie van de Raad van State over de Ladder heeft ertoe geleid dat het in veel gevallen een eindeloze theoretische discussie geworden is. Met name de uitspraak van 13 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2016:24) heeft hieraan bijgedragen. In deze uitspraak heeft de Raad van State gesteld dat bij het bepalen van de behoefte aan een bepaalde ontwikkeling het niet alleen gaat om de vraag juist in beeld te brengen, maar ook om het aanbod, uitgaande van de zogenoemde harde plancapaciteit. Dat is het aanbod dat in vastgestelde (bestemmings)plannen is opgenomen, ook als het feitelijk nog niet is gerealiseerd.

Plancapaciteit

Bij een flexibel bestemmingsplan is er vaak sprake van harde plancapaciteit die (nog) niet feitelijk is gerealiseerd. Doordat sinds deze uitspraak bij ladderonderbouwingen inzicht gegeven moet worden in de gehele plancapaciteit binnen het verzorgingsgebied, is de behoefteonderbouwing daarom in veel gevallen verworden tot een theoretisch gedrocht. Een voorbeeld: een binnenstad van een grote stad heeft grotendeels de bestemming Centrum. Binnen deze bestemming Centrum is detailhandel algemeen toegestaan, want het is een wat ouder plan en men kan dan zo lekker flexibel van functie verkleuren. Extra afwegingsmomenten en procedures? Alsjeblieft niet! In de aanloopstraten is detailhandel ook algemeen toegestaan, want aldaar geldt de bestemming Gemengd. Dan kan zich tussen de ateliers en maatschappelijke voorzieningen ook her en der een winkeltje vestigen. Stel dat men nu in een nabijgelegen wijkwinkelcentrum een extra supermarkt wil realiseren, die broodnodig is om de steeds uitdijende woonwijk van de dagelijkse boodschappen te kunnen voorzien. In dat geval moet er een analyse gemaakt worden van de harde plancapaciteit in het verzorgingsgebied van de geplande nieuwe supermarkt. Als dat verzorgingsgebied ook over (een deel van) de binnenstad heen valt, zit men met een heel groot probleem. Er is immers een enorme overcapaciteit binnen de vigerende plannen aanwezig. Voor een groot deel zal deze capaciteit al ingevuld zijn met winkels of andere voorzieningen. Maar men zal alsnog moeten motiveren dat die extra supermarkt nodig is, ondanks de grote plancapaciteit in de buurt.

De praktijk

Dit voorbeeld komt rechtstreeks uit de dagelijkse praktijk. Vaak komt men bij de behoefteonderbouwing ten behoeve van de Ladder wel een heel eind met een degelijke kwalitatieve onderbouwing, bijvoorbeeld gericht op locaties, bereikbaarheid en bezoekmotief. Maar feit blijft dat men eerst de harde plancapaciteit inzichtelijk moet maken, voordat men toekomt aan die kwalitatieve afweging.

Dat bleek ook weer duidelijk uit de recente uitspraak van 22 mei 2019 (Mastbos Breda, ECLI:NL:RVS:2019:1668). In deze uitspraak was men voornemens om een nieuw hotel te realiseren en had men daartoe een analyse gemaakt van de harde plancapaciteit. Bij deze analyse had men echter geen rekening heeft gehouden met initiatieven die in onherroepelijke planologische besluiten mogelijk waren gemaakt, maar waarvan de raad de kans op realisering op minder dan 75% inschatte. Dergelijke initiatieven hoefden volgens de raad niet in de behoefteraming te worden betrokken. De Afdeling oordeelde echter anders; als het in een onherroepelijk besluit staat, moet het betrokken worden in de afweging. Ongeacht of het gerealiseerd zal worden of niet.

Hoewel deze lijn vanuit een juridisch oogpunt consequent is, leidt dit regelmatig tot een lastige situatie voor ontwikkelingen die maatschappelijk gewenst zijn. Voor een ontwikkeling met een groot verzorgingsgebied, moeten alle omliggende bestemmingsplannen – klein en groot - geanalyseerd worden. Qua tijd en kosten kan dit voor een gemeente of initiatiefnemer enorm oplopen. En daar kan bij komen dat de uitkomst alsnog ongunstig is, waardoor de ontwikkeling niet gerealiseerd kan worden. De vraag is of dat in redelijkheid gevraagd kan worden van initiatiefnemers en/of gemeenten.

Ladder onder de Omgevingswet

De Ladder komt min of meer in zijn huidige vorm terug in par. 5.1.5.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (zie p. 63 van de voorhangversie, zoek naar 'ladder'). Het Rijk ziet het als een beleidsarme overgang naar de Omgevingswet. Het is echter de vraag in hoeverre de bestaande jurisprudentie straks onder de Omgevingswet ook standhoudt aangezien het omgevingsplan een heel ander karakter krijgt dan het huidige bestemmingsplan. Vanuit het gedachtegoed van de Omgevingswet krijgen omgevingsplannen een meer globale opzet. Gemeenten krijgen bovendien veel meer vrijheid in de opbouw en vormgeving van het omgevingsplan. De eerste experimenten met omgevingsplannen onder de Crisis- en herstelwet tonen al aan dat deze in heel veel verschillende uitvoeringen opgesteld worden. Dat betekent ook dat er enorme verschillen in plancapaciteit tussen omgevingsplannen kunnen ontstaan. Daarnaast ontstaat de mogelijkheid onder de Omgevingswet in het omgevingsplan de onderzoeksplicht (waaronder de ladderonderbouwing) door te schuiven naar de vergunningenfase. De kans is groot dat daardoor de harde plancapaciteit in het geheel niet meer te inventariseren is, omdat de mogelijkheid tot nieuwvestiging / uitbreiding van functies voorwaardelijk gemaakt is door beoordelingsregels. Wellicht dat hiermee ook een einde komt aan de theoretische discussies omtrent de behoefteonderbouwing. Dan kan de Ladderonderbouwing weer terug naar zijn oorspronkelijke doel; bezint eer ge uitbreidt!

 

 

 

Titel, auteur en bron

Titel

Sturen op duurzaam ruimtegebruik: plancapaciteit en de Ladder voor duurzame ontwikkeling

Auteur(s)

Wanda Blommensteijn

Bron

OpenRecht, 29 januari 2020, JCDI:ALT531:1

Permanente link

Huidige versie

https://www.openrecht.nl?jcdi=JCDI:ALT531:1