De kruimelgevallenregeling: combinatie van onderdelen 1 en 9 ook mogelijk bij volledige nieuwbouw?

Op grond van de zogenaamde 'kruimgevallenregeling' kunnen omgevingsvergunningen worden verleend wanneer de bouw en/of het gebruik van een bouwwerk niet passen in een bestemmingsplan. Inmiddels is er een groot aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) waarin nadere invulling is gegeven aan de mogelijkheden tot toepassing van deze kruimelgevallenregeling. De meeste uitspraken hebben betrekking op de onderdelen 1 en 9 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor.

Onderdelen 1 en 9

Onderdeel 1 heeft betrekking op het bouwen in afwijking van het bestemmingsplan van een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan. Onderdeel 9 heeft betrekking op het gebruik van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein in afwijking van het bestemmingsplan, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten. Bij onderdeel 1 moet gedacht worden aan het bouwen buiten het bouwvlak of het hoger bouwen dan op basis van de bouwregels is toegestaan. Bij onderdeel 9 moet gedacht worden aan het gebruik en de aanpassing van bijvoorbeeld kantoren voor woondoeleinden.

Onderdeel 1 van toepassing bij volledige nieuwbouw

De Afdeling heeft in diverse uitspraken geoordeeld dat onderdeel 1 ook van toepassing kan zijn als het gaat om volledige nieuwbouw, waarbij dan het gedeelte van het gebouw dat past binnen het bestemmingsplan als hoofdgebouw wordt aangemerkt en de delen die buiten het bouwvlak of de maximale bouwhoogte waren vergund werden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk in de zin van uitbreiding van een hoofdgebouw. Zo werd bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 mei 2018 onderdeel 1 van de kruimellijst gebruikt om nieuwbouw van een woontoren en drie eengezinswoningen mogelijk te maken.

Combinatie van onderdelen

Ook een combinatie van onderdeel 1 en onderdeel 9 is blijkens de jurisprudentie van de Afdeling mogelijk. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017. In die zaak werd een omgevingsvergunning verleend voor gestapelde bewoning van een pand in strijd met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan (onderdeel 9) en voor een uitbouw van het pand in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan (onderdeel 1).

Beide onderdelen bij volledige nieuwbouw?

Wat nu als het beoogde gebruik van een deel van de nieuwbouw in overeenstemming is met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan, een deel daarmee in strijd is en de nieuwbouw groter is dan de bouwregels die het bestemmingsplan toelaat?

Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018 (Aldi supermarkt) zou afgeleid kunnen worden dat ook in dat geval een combinatie van onderdelen 1 en 9 mogelijk is, mits (een deel van) de te realiseren nieuwbouw zowel op basis van de gebruiksregels als op basis van de bouwregels in overeenstemming is met het bestemmingsplan.

Dit gedeelte wordt dan aangemerkt als hoofdgebouw en de gedeeltes daarbuiten als uitbreiding van het hoofdgebouw of bijbehorend bouwwerk, welke uitbreiding dan vergund zou kunnen worden met toepassing van onderdeel 1. Gelijktijdig zou dan het strijdige gebruik van deze uitbreiding vergund kunnen worden met toepassing van onderdeel 9. Deze lijn lijkt ook de lijn te zijn die de Afdeling heeft aangehouden in de uitspraak van 4 oktober 2017.

Nieuwe lijn of vreemde eend in de bijt?

Uit een recente uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2020 blijkt echter dat de Afdeling van oordeel is dat op grond van onderdeel 9 geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. De Afdeling wijst erop dat in onderdeel 9 staat dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot, hetgeen in geval van nieuwbouw per definitie het geval is. In deze zaak ging het om volledige nieuwbouw, waarbij een gedeelte in overeenstemming was met de gebruik- en bouwregels van het bestemmingsplan en een gedeelte daarmee in strijd was.

De vraag is of deze uitspraak van de (voorzieningenrechter van de) Afdeling een vreemde eend in de bijt is of dat dit de (nieuwe) lijn van de Afdeling is. Ik verwacht het eerste omdat anders de situatie zal ontstaan dat er eerst een omgevingsvergunning wordt gevraagd en verleend met toepassing van onderdeel 1 en na realisering van het bouwwerk een omgevingsvergunning wordt gevraagd en verleend met toepassing van onderdeel 9. Deze tweetrapsraket lijkt niet in lijn met de eerdere jurisprudentie van de Afdeling.

Tot slot

Heeft u vragen over dit artikel of andere vragen over de kruimelgevallenregeling? Neem dan contact op een van de specialisten van team Overheid.