21. mrt, 2018

Van der Sluis (met Van Arnhem) in ‘de Gemeentestem’: Jeugdwet inzage-verzoek of Wob-verzoek?

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 21 maart 2018

Annotatie

  1. Inmiddels zijn meer dan drie jaar verstreken sinds de inwerkingtreding van de Jeugdwet op 1 januari 2015. Bij deze stelselwijziging zijn gemeenten onder meer verantwoordelijk geworden voor de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen zoals ondertoezichtstelling of uithuisplaatsing (Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 10). Dergelijke maatregelen hebben grote gevolgen voor de jeugdige en het gezin waar hij/zij vandaan komt. In dat licht is het begrijpelijk dat (de ouders van) de jeugdige regelmatig inzage willen krijgen in informatie over de jeugdige die in handen is van partijen die bij de kinderbeschermingsmaatregel zijn betrokken. In de praktijk bestaat door de inwerkingtreding van de Jeugdwet regelmatig onduidelijkheid over het wettelijke regime dat op dergelijke verzoeken van toepassing is. In deze uitspraak hanteert de Afdeling een pragmatische aanpak voor de kwalificatie van dergelijke informatieverzoeken.
  2. Bij de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen uit de Jeugdwet zijn verschillende partijen betrokken. Zo wordt een uithuisplaatsing of ondertoezichtstelling door de kinderrechter uitgesproken, waarna een gecertificeerde instelling als bedoeld in artikel 1.1 Jeugdwet (de voormalige bureaus Jeugdzorg) wordt belast met de uitvoering hiervan. Hierbij dient het college van B&W aanvullende jeugdhulp te verlenen die door een gecertificeerde instelling wordt aan- gewezen (artikel 3.5, eerste lid, Jeugdwet). Deze aanvullende jeugdhulp wordt vervolgens door een jeugdhulpverlener als bedoeld in artikel 1.1 Jeugdwet uitgevoerd. Al deze partijen kunnen over informatie beschikken die het object is van informatieverzoeken door (de ouders van) jeugdigen. Voor de afhandeling van dergelijke verzoeken is van groot belang welk wettelijk regime op het verzoek van toepassing is. Bij veel informatieverzoeken is dit onduidelijk: de burger noemt vaak enkel welke informatie hij wenst te ontvangen, maar niet op grond waarvan hij meent recht te hebben op die informatie.
  3. In de praktijk worden dergelijke verzoeken regelmatig gebaseerd op artikel 3, eerste lid, Wet openbaarheid van bestuur (“WOB”). Deze grondslag is vooral aan de orde als het verzoek ziet op de besluitvorming van bestuursorganen over de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen (bijvoorbeeld de inzet van aanvullende jeugdhulp op grond van artikel 2.4, tweede lid, onder b, Jeugdwet). Een belangrijke beperking van de WOB is echter dat deze enkel van toepassing is op bestuursorganen als bedoeld in artikel 1a WOB. Informatieverzoeken die gericht zijn aan een jeugdhulpverlener vallen dus niet onder de WOB, nu dit doorgaans private zorginstanties zijn die niet met enig openbaar gezag zijn bekleed (vgl. ABRvS 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3318, AB 2018/98, m.nt. Creijghton-Slyk en Zorg). Daarnaast zijn voor Wob-verzoeken de uitzonderingsgronden en beperkingen van de artikelen 10 en 11 WOB van belang. Zo blijft de openbaarmaking van informatie onder meer achterwege als hiertoe persoonsgegevens behoren en de openbaarmaking een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. Van groot belang is ook dat de WOB uiteindelijk leidt tot openbaarmaking voor eenieder. Een gevolg dat in de gevallen zoals hier aan de orde niet altijd gewenst lijkt.
  4. Daarnaast kunnen informatieverzoeken worden gebaseerd op het recht op inzage van persoonsgegevens uit artikel 35 Wet bescherming persoonsgegevens (“Wbp”). Dit artikel biedt burgers het recht op inzage in de persoonsgegevens die door een bepaalde partij worden verwerkt. Informatieverzoeken gericht aan een jeugdhulpverlener of een gecertificeerde instelling kunnen ook gebaseerd zijn op de artikelen 7.3.1 en 7.3.10 Jeugdwet. Deze artikelen geven de jeugdige een recht op inzage in zijn dossier (een recente uitspraak over de materiële inhoud van dit recht is Rb. Limburg 6 maart 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:2155). Uit de wetsgeschiedenis volgt dat deze laatste artikelen als bijzondere regeling derogeren aan de Wbp (Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 72).
  5. In de onderhavige kwestie had (de gemachtigde van) een jeugdige verzocht om verstrekking van zijn dossier door de Stichting de William Schrikker Groep, een gecertificeerde instelling als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet. Ter onderbouwing van dit verzoek wees de minderjarige op het zelfstandige inzagerecht van twaalfjarigen als omschreven in het rapport ‘Omgang met cliëntgegevens in de Jeugdzorg; over dossiervorming, inzage en verstrekken van cliëntgegevens’ van het Ministerie van VWS, alsook op de WOB. De grondslag waarop en dus het kader waarbinnen het verzoek om informatie dus moest worden afgewikkeld, was daarmee een onderzoek op zichzelf (zie uitgebreid over deze problematiek ook C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131).
  6. De Afdeling stelt vast dat het inzagerecht uit het VWS-rapport thans is neergelegd in artikel 7.3.10 Jeugdwet. Daarmee rijst de vraag in hoeverre dit inzagerecht kan worden gekwalificeerd als bijzondere, uitputtende openbaarmakingsregeling die voorgaat op de WOB. De Afdeling had eerder geoordeeld dat de artikelen 49-51 van de Wet op de jeugdzorg (“WJZ”) – een van voorlopers van de Jeugdwet – inderdaad zo’n bijzondere openbaarmakingsregeling bevatten (ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3368, Gst. 2013/85, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1140, r.o. 4.2). Blijkens de vergelij- kende tabel uit de memorie van toelichting van de Jeugdwet heeft de wetgever deze artikelen uit de oude WJZ niet willen overhevelen naar de nieuwe Jeugdwet (Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 260-262). Nu deze oude, als zodanig erkende, bijzondere openbaarmakingsregeling is komen te vervallen, bestaat er onduidelijkheid over de verhouding tussen de WOB en het inzagerecht uit de ‘nieuwe’ Jeugdwet.
  7. De onderhavige zaak vormt een mooie aanleiding voor de Afdeling om zich in algemene zin over deze verhouding uit te laten. Dit geldt te meer nu in lagere rechtspraak zonder omhaal van woorden wordt aangenomen dat de Jeugdwet als vervanger van de WJZ tevens een bijzondere openbaarmakingsregeling is die voorgaat op de Wob (vgl. Rb. Rotterdam 23 maart 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:2166, r.o. 3 en Rb. Rotterdam 29 september 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:7423, r.o. 3).
  8. De Afdeling gooit het in deze uitspraak echter over een andere boeg. Nu de minderjarige refereerde aan het eerder genoemde VWS-rapport, beoogde hij volgens de Afdeling enkel zijn eigen dossier in te zien (ondanks dus de expliciet genoemde WOB-grondslag). Omdat inwilliging van een verzoek op grond van de WOB tot openbaarmaking voor eenieder leidt (ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1199), zou het dossier van de minderjarige in die situatie ook ‘voor een ieder’ openbaar worden (uiteraard met inachtneming van de artikelen 10 en 11 WOB). Omdat dit niet met het verzoek is beoogd, is volgens de Afdeling sprake van een verzoek in de zin van artikel 7.3.10 Jeugdwet en niet tevens van een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, WOB. Ingevolge artikel 7.3.17 Jeugdwet en artikel 46 Wbp diende de jeugdige zich daarom niet tot de bestuursrechter, maar middels een verzoekschriftprocedure tot de burgerlijke rechter te wenden.
  9. Hoewel deze handelwijze vanuit het perspectief van de jeugdige aanspreekt (zijn dossier komt immers niet op straat te liggen), is het jammer dat de Afdeling zich niet in meer algemene bewoordingen over de verhouding tussen de WOB en de Jeugdwet heeft uitgelaten. In afwachting van definitieve duidelijkheid hieromtrent doen bestuursorganen er verstandig aan nauwkeurig te kijken naar de aard van het informatieverzoek. Waar nodig kunnen zij aan de verzoeker verduidelijkingsvragen stellen. Is de verzoeker puur en alleen uit op de rechtstreekse verstrekking van persoonsgegevens uit zijn eigen dossier (en niet op openbaarmaking voor eenieder) door een gecertificeerde instelling of een jeugdhulpverlener? Dan dient het verzoek te worden getoetst aan artikel 7.3.10 e.v. van de Jeugdwet. Is het ver- zoek gericht tot het college van B&W, dan moet het verzoek worden getoetst aan de Wbp. Artikel 7.3.10 Jeugdwet ziet immers enkel op informatieverzoeken gericht aan de jeugd-hulpverlener. Wil de verzoeker echter informatie verkrijgen over de doorlopen besluitvorming, dan biedt de WOB het relevante toetsingskader en kan het verzoek dus niet tot de jeugdhulpverlener worden gericht.

Bij brief van 13 januari 2015 heeft de Stichting een namens [appellant] ingediend verzoek om verstrekking aan hem van zijn dossier afgewezen.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135) kan toepassing van de Wob niet leiden tot openbaarmaking voor uitsluitend een bepaalde verzoeker, doch slechts tot openbaarmaking voor een ieder. Uit voormelde brieven van 27 juni 2014, 22 juli 2014 en 5 november 2014 blijkt dat met het verzoek is beoogd dat de Stichting [appellant] in staat stelt zijn eigen dossier in te zien. Dat met het beroep op de Wob geen andere strek- king van het verzoek is beoogd, blijkt uit de omstandigheid dat namens [appellant] het beroep op de Wob is toegelicht aan de hand van het in voormeld rapport van september 2003 beschreven zelfstandige inzagerecht van twaalfjarigen, thans neergelegd in artikel 7.3.10, gelezen in samenhang met artikel 7.3.15, eerste lid, Jeugdwet. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat met het verzoek geen openbaarmaking voor een ieder is beoogd. Het verzoek moet derhalve worden aangemerkt als een verzoek in de zin van artikel 7.3.10 Jeugdwet en niet tevens als een verzoek in de zin van artikel 3, eerste lid Wob.

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2016 in zaak nr. 15/1004 in het geding tussen:
[appellant]
en
Stichting de William Schrikker Groep (hierna: de Stichting).

Procesverloop

Bij brief van 13 januari 2015 heeft de Stichting een namens [appellant] ingediend verzoek om verstrekking aan hem van zijn dossier afgewezen.
Bij mondelinge uitspraak van 14 juni 2016 heeft de rechtbank het namens [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak is namens [appellant] hoger beroep ingesteld.
Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.

Overwegingen

  1. [appellant] is geboren op [geboortedatum] 2002, werd op 18 maart 2008 onder toezicht gesteld van de Stichting, werd in september 2008 uit huis geplaatst en heeft vervolgens tot 2 juni 2010 in een gezinshuis gewoond. Bij brieven van 27 juni 2014, 22 juli 2014 en 5 november 2014 heeft mr. A.J.R. Oude Middendorp, advocaat te Enschede, de Stichting namens [appellant] verzocht om [appellant] een afschrift van het over hem bij de Stichting aanwezige dossier te verstrekken (hierna: het verzoek). Het verzoek is toegelicht door te wijzen op het zelfstandige inzagerecht van twaalfjarigen als beschreven in het rapport van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van september 2003 “Omgang met cliëntgegevens in de Jeugdzorg; over dossiervorming, inzage en verstrekken van cliëntgegevens”. In de brief van 5 november 2014 is daarbij tevens een beroep gedaan op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Met ingang van 1 januari 2015 is de Jeugdwet in werking getreden. Het in deze wet geregelde recht op inzage in en afschrift van een dossier heeft onmiddellijke werking. De Stichting is, voor zover het gaat om de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering, een gecertificeerde instelling als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet.
  2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat niet is gebleken dat Oude Middendorp door [appellant] was gemachtigd om het beroep in te stellen.
    1. Gelet op artikel 8:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de vertegenwoordiging van [appellant] door Oude Middendorp onderzoek behoefde en heeft zij het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat niet is gebleken dat [appellant] daartoe een machtiging had gegeven. Het betoog slaagt.
  3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling ziet geen aanleiding om de zaak met toepassing van artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb naar de rechtbank terug te wijzen, omdat de bestuursrechter niet meer bevoegd is om van het beroep kennis te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling daartoe ambtshalve het volgende.
  4. Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt:“Een ieder kan een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.”.Artikel 7.3.1, eerste lid, in paragraaf 7.3 van de Jeugdwet luidt:“Hetgeen in deze paragraaf, met uitzondering van de artikelen 7.3.4, 7.3.5, 7.3.6 en 7.3.16, is bepaald ten aanzien van de jeugdhulpverlener is van overeenkomstige toepassing op de medewerker van de gecertificeerde instelling, met dien verstande dat voor «jeugdhulp» of «verlening van jeugdhulp» wordt gelezen «uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering».”Het tweede lid luidt:“In deze paragraaf wordt verstaan onder betrokkene: persoon aan wie rechtstreeks jeugdhulp wordt verleend, ten aanzien van wie de verlening van jeugdhulp wordt voorgesteld of ten aanzien van wie een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering uitgevoerd wordt of de uitvoering daarvan wordt voorgesteld.”Artikel 7.3.10 in paragraaf 7.3 luidt:“De jeugdhulpverlener verstrekt aan de betrokkene desgevraagd zo spoedig mogelijk inzage in en afschrift van het dossier, of delen daarvan. De verstrekking blijft achterwege voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van een ander. De jeugdhulpverlener kan voor de verstrekking van het afschrift een vergoeding verlangen overeenkomstig artikel 39 van de Wet bescherming persoonsgegevens.”

    Artikel 7.3.15, eerste lid, in paragraaf 7.3 luidt:

    “De verplichtingen op grond van deze paragraaf voor de jeugdhulpverlener jegens de betrokkene, gelden, indien de betrokkene de leeftijd van twaalf jaar nog niet heeft bereikt, voor de jeugdhulpverlener jegens de ouders die het gezag over de betrokkene uitoefenen dan wel jegens zijn voogd.”

    Het op 1 augustus 2016 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015 in werking getreden artikel 7.3.17 in paragraaf 7.3 luidt:

    “Een beslissing van een jeugdhulpverlener genomen op grond van deze paragraaf, een beslissing op een verzoek als bedoeld in de artikelen 30, derde lid, 35, 36 of 38, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens, alsmede een beslissing naar aanleiding van de aantekening van verzet als bedoeld in […] artikel 40 of 41 van die wet gelden, ook voor zover de jeugdhulpverlener, de beslissing heeft genomen als of namens een bestuursorgaan, voor de toepassing van hoofdstuk 8 van die wet, als een beslissing genomen door een ander dan een bestuursorgaan.

  5. Volgens vaste jurisprudentie van de afdeling (onder meer de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135) kan toepassing van de Wob niet leiden tot openbaarmaking voor uitsluitend een bepaalde verzoeker, doch slechts tot openbaarmaking voor een ieder. Uit voormelde brieven van 27 juni 2014, 22 juli 2014 en 5 november 2014 blijkt dat met het verzoek is beoogd dat de Stichting [appellant] in staat stelt zijn eigen dossier in te zien. Dat met het beroep op de Wob geen andere strekking van het verzoek is beoogd, blijkt uit de omstandigheid dat namens [appellant] het beroep op de Wob is toegelicht aan de hand van het in voormeld rapport van september 2003 beschreven zelfstandige inzagerecht van twaalfjarigen, thans neergelegd in artikel 7.3.10, gelezen in samenhang met artikel 7.3.15, eerste lid, van de Jeugdwet. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat met het verzoek geen openbaarmaking voor een ieder is beoogd. Het verzoek moet derhalve worden aangemerkt als een verzoek in de zin van artikel 7.3.10 van de Jeugdwet en niet tevens als een verzoek in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob.
  6. Ingevolge artikel 7.3.17 van de Jeugdwet kan de Stichting, voor zover zij heeft geweigerd het verzoek in te willigen, niet meer als een bestuursorgaan worden aangemerkt. Hoewel artikel 7.3.17 eerst op 1 augustus 2016 en derhalve na het instellen van het hoger beroep in werking is getreden, geldt deze bepaling met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de bestuursrechter niet meer bevoegd is om van het namens [appellant] ingestelde beroep kennis te nemen. De Afdeling zal derhalve de rechtbank onbevoegd verklaren. Deze onbevoegdheid treft alleen de bestuursrechter en laat onverlet dat [appellant] zich na een afwijzing van een verzoek in de zin van artikel 7.3.10 van de Jeugdwet door middel van een verzoekschrift tot de burgerlijke rechter kan wenden.
  7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I verklaart het hoger beroep gegrond;
II vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2016 in zaak nr. 15/1004;
III verklaart de rechtbank onbevoegd om van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen.