Extra provinciale en gemeentelijke subsidies: hoe neemt de provincie/gemeente deze (en andere) besluiten in het coronatijdperk?

20 maart 2020 | Blog

Op 16 maart 2020 werd bekend dat de EU-lidstaten tijdelijk directe subsidies of belastingvoordelen tot 500.000 euro aan bedrijven mogen geven als steun in verband met het coronavirus. In Nederland wordt ook een breed pakket aan steunmaatregelen ingezet om de economische gevolgen van de coronapandemie op te vangen. Naast deze nationale steunmaatregelen kunnen ook provincies en gemeenten aanvullende steunmaatregelen nemen in de vorm van subsidies. “Ook provincies trekken portemonnee vanwege coronavirus” kopte de NOS afgelopen week al.

Hoe kunnen provincies en gemeenten dit geld in de vorm van subsidies aan (lokale) ondernemers verstrekken? En hoe stel je een verordening vast als de gemeenteraad en Provinciale Staten (“PS”) niet fysiek kunnen samenkomen en op afstand moeten vergaderen? In dit blog zetten wij de mogelijkheden voor provincies en gemeenten om snel te handelen op een rijtje.

Uitgangspunt: wettelijke grondslag voor subsidies
We beginnen met de subsidies. Uitgangspunt is dat subsidies zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag (artikel 4:23 Algemene wet bestuursrecht). Een dergelijke wettelijke grondslag kan in een nationale regeling staan. Een provinciale/gemeentelijke verordening (artikel 143 en 145 Provinciewet,147 en 149 Gemeentewet) geldt echter ook als een toereikende wettelijke grondslag. Daarom hebben de meeste provincies en gemeenten in Nederland een Algemene subsidieverordening (“ASV”). Hierin staat bijvoorbeeld op welke beleidsterreinen een subsidie kan worden aangevraagd en hoe deze procedure in zijn werk gaat.

In deze ASV is vaak de bevoegdheid voor het college van Gedeputeerde Staten/het college van burgemeester en wethouders (“het college”) opgenomen om nog nadere regels te stellen. De ASV bevat dan onder andere de procedure voor het aanvragen van de subsidie, en het is vervolgens aan het college om te bepalen op welke beleidsterreinen en/of voor welke activiteiten subsidie aangevraagd kan worden. Deze nadere regels van het college worden opgenomen in een subsidieregeling. Afhankelijk van de politieke keuzes verschillen de ASV en de subsidieregelingen per provincie en per gemeente. Wij kunnen ons voorstellen dat het vaststellen van een nadere subsidieregeling door het college een snelle manier kan zijn om voor steunmaatregelen in een toereikende wettelijke grondslag te voorzien.

Uitzonderingen: geen wettelijke grondslag vereist
Er zijn enkele uitzonderingssituaties waarin een wettelijke grondslag voor de subsidieverstrekking niet is vereist. Voor provincies en gemeenten zijn dat de begrotingssubsidie en de incidentele subsidie (artikel 4:23 lid 3 onder c en d Algemene wet bestuursrecht).

  • Een begrotingssubsidie is een subsidie die in de begroting wordt opgenomen. Zowel de subsidieontvanger als het maximale subsidiebedrag moeten al bekend zijn. Deze subsidie is vooral relevant in het geval sprake is van een gering aantal subsidieontvangers.
  • Een incidentele subsidie is een subsidie die wordt verstrekt zonder dat daaraan enig wettelijk voorschrift, beleidsregel of vaste bestuurspraktijk aan ten grondslag ligt. Deze subsidie is vooral bedoeld voor gevallen waarin zowel het aantal subsidieontvangers als de tijdsperiode beperkt is. Deze subsidie mag ook maar voor maximaal 4 jaar verstrekt worden.

Beide uitzonderingen lijken ons niet geschikt voor compensatie aan (lokale) ondernemers voor schade vanwege het coronavirus. Het is immers nog niet duidelijk hoe hoog het aantal subsidieontvangers en de daarbij behorende subsidiebedragen zijn. De mogelijkheid van een begrotingssubsidie valt dan ook af. Het is ook niet zo dat maar één enkele ondernemer wordt getroffen door (de gevolgen van) het coronavirus. Een incidentele subsidie lijkt ons dan ook minder geschikt. De uitzondering van een incidentele subsidie is namelijk uitsluitend bedoeld voor gevallen waarin zowel het subsidietijdvak als het aantal subsidieontvangers beperkt is.

Dit betekent dat de subsidies aan (lokale) ondernemers voor de gevolgen van het coronavirus in dit geval een wettelijke grondslag moeten hebben.

Nieuwe subsidieregeling vaststellen
Als in de provinciale/gemeentelijke ASV de bevoegdheid om nadere regels te stellen is toegekend aan het college, dan kan het college besluiten om een subsidieregeling vast te stellen met daarin de steunmaatregelen voor (lokale) ondernemers. Deze subsidieregeling wordt vastgesteld met een collegebesluit (artikel 56 en 58 Provinciewet en Gemeentewet). De procedure om deze vast te stellen is vergelijkbaar is met de procedure die PS/de gemeenteraad volgt (zie hieronder).

De provincie/gemeente kan ervoor kiezen om de beschikbare pot met geld te maximeren. Dit kan met een begrotingsplafond: alleen aanvragen die voldoen aan de voorwaarden en tijdig zijn ingediend, krijgen de steun totdat het potje met geld leeg is. Hiermee is echter sprake van een schaarse subsidie. Dat betekent dat in de regeling een verdelingsmechanisme opgenomen dient te worden. Bijvoorbeeld “wie het eerst komt, wie het eerst maalt”. Nu het coronavirus voor alle ondernemers gevolgen heeft, kunnen wij ons voorstellen dat deze verdeling niet wenselijk is. In dat geval is het mogelijk om het beschikbare geld in tranches te verdelen door het geld gedurende verschillende tijdvakken beschikbaar te stellen. Het beschikbare geld kan per tranche naar rato worden verdeeld over alle aanvragen binnen het tijdvak (die voldoen aan de gestelde voorwaarden).

De aanvullende steunmaatregelen met een begrotingsplafond kunnen kwalificeren als staatsteun. Recent heeft EU-commissaris Vestager (Mededinging) medegedeeld dat EU-lidstaten tijdelijk directe subsidies of belastingvoordelen tot 500.000 euro aan bedrijven mogen geven als steun in verband met het coronavirus (NOS). Meer weten over staatssteun in het coronatijdperk, lees dan deze blogserie.

Beslissing tot wijziging van de ASV door PS/de gemeenteraad
Is de college niet bevoegd tot het vaststellen van subsidieregelingen, dan is het een optie om de ASV aan te passen. Het kan wenselijk zijn dat de PS/de gemeenteraad op korte termijn de ASV willen aanpassen, opstellen en - al dan niet in gewijzigde vorm - vaststellen. Dit betreft niet alleen het toevoegen van activiteiten of situaties waarvoor subsidie kan worden aangevraagd. Het is ook denkbaar dat de procedures om subsidie aan te vragen en op een aanvraag te beslissen worden aangepast, om aanvragers sneller duidelijkheid te kunnen geven en gebruik te laten maken van de steunmaatregel.

Een nieuwe of aangepaste verordening, moet worden vastgesteld door PS/de gemeenteraad, tijdens een vergadering. De commissaris van de Koning/de burgemeester moet minimaal 24 uur van tevoren Provinciale Staten/de gemeenteraad oproepen voor een vergadering (artikel 20 Provinciewet en Gemeentewet). Wij raden aan om het Reglement van Orde (artikel 16 Provinciewet en Gemeentewet) goed na te leven op bepalingen over:

  • De oproepingstermijn (geldt een langere oproepingstermijn dan 24 uur?);
  • Spoedeisende gevallen (geldt een kortere oproepingstermijn?);
  • De plaats van de vergaderingen (is er de mogelijkheid om op afstand (mee) te vergaderen?).

De vergadering kan alleen worden geopend als meer dan helft van de leden van PS/gemeenteraadsleden aanwezig is. Is dat niet het geval, dan moet de commissaris van de Koning/de burgemeester een nieuwe vergadering beleggen. Tijdens de vergadering is een volstrekte meerderheid van stemmen nodig om een beslissing tot stand te laten komen (artikel 30 Provinciewet en Gemeentewet). Van de aanwezige leden moet meer dan de helft aan de stemming hebben gestemd voor een geldige stemming (artikel 29 Provinciewet en Gemeentewet).

Besluitvorming op afstand?
Met betrekking tot de aanwezigheid van raads- en statenleden tijdens de vergadering willen wij nog enkele kanttekeningen maken. In verschillende berichten, is opgemerkt dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (“BZK”) hebben aangegeven dat digitale beraadslaging op afstand wel mogelijk is, maar besluitvorming door PS of de gemeenteraad op afstand niet. De Gemeentewet zou namelijk uitgaan van besluitvorming in een fysieke raadsvergadering. De bepalingen uit artikel 20-26 van zowel de Gemeentewet als de Provinciewet schrijven inderdaad nergens voor dat er voor de beraadslaging fysieke aanwezigheid is vereist. Echter, uit de bepalingen uit de artikelen 27-32 van de Gemeentewet en Provinciewet volgt evenmin dat fysieke aanwezigheid is vereist tijdens stemming door de gemeenteraad/PS.

Wellicht wordt de eis van fysieke aanwezigheid gelezen in de bewoordingen “zitting heeft” in artikel 29 lid 1 van beide wetten of “ieder ter vergadering aanwezig lid” uit artikel 32 lid 2 van beide wetten. De eis van fysieke aanwezigheid volgt namelijk ook niet uit de bepalingen over het vaststellen van gemeentelijke verordeningen (artikel 147-149 Gemeentewet en artikel 143-145 Provinciewet). De genoemde bepalingen uit deze wetten stammen uit het begin van de jaren ’90, toen digitale vergaderingen (of de noodzaak daartoe) nog niet werd voorzien.

Zitting hebben in een vergadering of aanwezig zijn ter vergadering kan naar onze mening ook zeer goed digitaal plaatsvinden, helemaal nu digitale beraadslaging wél mogelijk is volgens BZK. Daarbij moet natuurlijk wel worden voorzien in een adequate manier om ook op afstand de aanwezigen te kunnen identificeren. Dit lijkt ons met een combinatie van verschillende technieken, zoals beeldvergaderen en meertraps-identificatieapplicaties, wel te realiseren. Naar onze mening sluiten de Gemeentewet en de Provinciewet het nemen van besluiten op afstand tijdens een digitale vergadering – zeker in deze tijden van crisis – niet expliciet uit. Nood breekt immers wet (en het is maar de vraag of hier een wet wordt gebroken).

Wij zetten het voorgaande nog even op een rijtje in het onderstaande stappenplan:

  1. Is er een aanpassing van de ASV of een andere subsidieverordening nodig?
    • Zo ja: Inventariseer welke zaken moeten worden aangepast of toegevoegd.
  1. Is de vergadering op de juiste wijze opgeroepen (met inachtneming van het Reglement van Orde)
    • Zo ja: ga naar stap 3.
  1. Is de helft of meer van de leden aanwezig?
    • Zo ja: de vergadering kan worden geopend (ga naar stap 4).
    • Zo nee: de commissaris van de Koning/de burgemeester belegt een nieuwe vergadering (minimaal 24 uur later)
      • Dezelfde agendapunten: in deze tweede vergadering geldt niet het vereiste van de aanwezigheid van de helft of meer van de gemeenteraad.
      • Nieuwe agendapunten: opnieuw controleren of de helft of meer van de raadsleden aanwezig is.
  1. Hebben de helft of meer van de aanwezige leden deelgenomen aan de stemming?
    • Zo ja: de stemming is geldig (ga naar stap 5).
    • Zo nee: geen geldige stemming.
  1. Is er een volstrekte meerderheid?
    • Zo ja: de beslissing tot het wijzigen van de ASV komt tot stand.
    • Zo nee: geen beslissing tot het wijzigen van de ASV.

Afsluiting
Veel ondernemers krijgen rake klappen door (de gevolgen van) het coronavirus. Zowel de nationale overheid als provincies en gemeenten trekken de portemonnee om deze klappen op te vangen. Snel handelen is daarvoor vereist. In dit blog hebben wij de mogelijkheden genoemd hoe provincies en gemeenten snel aanvullende steunmaatregelen in de vorm van subsidies kunnen treffen.

Wilt u meer weten over het wijzigen of vaststellen van subsidieregelingen, de bevoegdheden de bestuursorganen binnen provincies en gemeenten, en de procedures die hierbij gevolgd moeten worden? Neem dan contact op met Sophie Groeneveld of Sanne Schipper.

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven