INDIENEN ZIENSWIJZEN/HOREN
Kan een belanghebbende telefonisch een zienswijze geven?
Wanneer de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, bepaalt artikel 3:15 lid 1 van de Awb dat belanghebbenden bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren kunnen brengen. Er is geen rechtsregel die zich er tegen verzet dat een mondelinge zienswijze, op verzoek van de belanghebbende, telefonisch plaatsvindt. Van deze zienswijze moet het bestuursorgaan wel een verslag maken (artikel 3:17 Awb). Als de belanghebbende niet verzoekt om en niet instemt met telefonisch horen, dan kunt u naar onze mening als bestuursorgaan niet bepalen dat de zienswijze uitsluitend telefonisch kan worden ingediend.
Ben ik verplicht om gelegenheid te geven een zienswijze mondeling toe te lichten?
Het is niet ongebruikelijk dat degene die schriftelijk een zienswijze heeft ingediend vraagt om deze zienswijze mondeling toe te lichten. U bent als bestuursorgaan niet gehouden om dit toe te staan. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR1439).
VERLENGEN BESLISTERMIJN
Tot hoe lang kan ik eenzijdig de beslissing op een aanvraag verlengen?
Dat hangt er in de eerste plaats van af welke voorbereidingsprocedure moet worden toegepast. De reguliere of de uitgebreide.
Reguliere voorbereidingsprocedure
Als de bijzondere wet geen beslistermijn noemt, dan moet op grond van artikel 4:13 Awb de beslissing op een aanvraag binnen een redelijke termijn worden genomen. Redelijk is in elk geval niet langer dan acht weken.
Als het niet lukt om binnen deze termijn een beslissing te nemen, dan kan op grond van artikel 4:14 lid 1 resp. lid 3 Awb de termijn eenzijdig verlengd worden met “een zo kort mogelijke termijn” (als de bijzondere wet een beslistermijn noemt) of “een redelijke termijn” (als de bijzondere wet geen beslistermijn noemt). Let op:
- de bijzondere wet kan een afwijkende regeling bevatten (zo bepaalt artikel 3.9 lid 2 Wabo dat een beslistermijn eenmaal met ten hoogste zes weken i.p.v. “een zo kort mogelijke termijn” kan worden verlengd) en;
- het besluit tot verlenging van de beslistermijn moet vóór de afloop van de eerste beslistermijn worden genomen en verstuurd aan de belanghebbende, anders heeft het geen opschortende werking.
Uitgebreide voorbereidingsprocedure
Artikel 3:18 lid 1 Awb bepaalt dat de beslissing op een aanvraag moet worden genomen binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag.
De beslistermijn kan op grond van het tweede lid met een redelijke termijn worden verlengd als het een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft. Een onderwerp dat niet zeer ingewikkeld of omstreden was wordt dat in beginsel niet alsnog door het uitbreken van de Coronacrisis. Overigens moet de beslistermijn binnen acht weken na ontvangst aanvraag worden verlengd en moet vooraf aan de aanvrager nog gelegenheid worden gegeven een zienswijze in te dienen op het voornemen om de beslistermijn te verlengen.
Lukt het niet om binnen de termijn van zes maanden te beslissen, dan kan de termijn op grond van artikel 4:14 lid 1 Awb worden verlengd met “een zo kort mogelijke termijn”.
Wat is een redelijke of zo kort mogelijke termijn als bedoeld in artikel 4:14 Awb?
Dat hangt af van de reden waarom u vanwege de Coronacrisis nu niet kunt beslissen en van het antwoord op de vraag hoe lang die omstandigheid nog duurt. Die vraag zal niet makkelijk te beantwoorden zijn. Het hangt af van de duur van de beperkingen die nu gelden en van de oplossingen die gevonden kunnen worden om binnen deze beperkingen de taken toch te kunnen uitvoeren.
Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de termijn niet afhankelijk mag worden gesteld van een gebeurtenis. U kunt de beslistermijn dus niet verlengen met bijv. drie weken vanaf het moment dat de rijksoverheid de beperkende maatregelen in verband met de Coronacrisis heeft opgeheven. U zult een concrete termijn moeten noemen.
Kan tegen een besluit tot verlenging van de beslistermijn beroep worden ingesteld?
Nee. Een besluit tot verlenging van de beslistermijn wordt gezien als een beslissing inzake de voorbereiding van een besluit en een dergelijk besluit is, zo bepaalt artikel 6:3 Awb, niet vatbaar voor bezwaar of beroep.
Toch zou een belanghebbende via een omweg de redelijkheid van de termijn waarmee de beslistermijn is verlengd ter beoordeling aan de bestuursrechter kunnen voorleggen. De belanghebbende kan, tegen de tijd dat in zijn ogen een redelijke termijn is verstreken, het bestuursorgaan in gebreke stellen en na twee weken, ervan uitgaande dat dat nog steeds geen besluit is genomen, beroep instellen tegen het niet tijdig beslissen. In die procedure kan de belanghebbende de redelijkheid van de termijn ter discussie stellen.
In de jurisprudentie hebben wij geen voorbeelden gevonden van uitspraken waarin de bestuursrechter inhoudelijk de redelijkheid van de termijn beoordeelt.
Wel vonden wij twee uitspraken van de Afdeling waarin de Afdeling zich beperkt tot een beoordeling of binnen de verlengde termijn is beslist en niet inhoudelijk ingaat op de redelijkheid van de verlengde termijn. Dat zijn de Afdelingsuitspraken van 25 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1395) en 16 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1564). In het eerste geval ging het om de verlenging van de beslistermijn met acht weken. In het tweede geval ging het om een verlenging met maar liefst zes maanden. In beide gevallen gaat de Afdeling niet in op de vraag of de verlengde termijn redelijk was.
Onze inschatting is dat de bestuursrechter onder de gegeven omstandigheden niet opeens een meer kritische koers gaat varen. De kans dat een bestuursrechter oordeelt dat de verlengde termijn niet redelijk is, lijkt ons derhalve verwaarloosbaar, gesteld dat de verlengde termijn binnen proporties blijft. Daarom is het aan te bevelen om, als u van deze mogelijkheid tot verlenging gebruik maakt, niet voor een te korte termijn te kiezen.
Kan ik een beslistermijn na verlenging nogmaals (eenzijdig) verlengen?
Als in de bijzondere wet, zoals in artikel 3.9 lid 2 Wabo, is bepaald dat de beslistermijn eenmaal kan worden verlengd, dan is het niet mogelijk om de beslistermijn eenzijdig nogmaals te verlengen.
Als de bijzondere wet geen bijzondere regeling kent over de verlenging van de beslistermijn, dan geldt artikel 4:14 Awb. De tekst van dat artikel sluit niet uit dat de beslistermijn eenzijdig nogmaals wordt verlengd. Bij de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer is dan ook de vraag gesteld of een beslistermijn nogmaals verlengd kan worden. Het antwoord luidde dat dat niet de bedoeling is, maar dat niet geheel valt uit te sluiten dat de omstandigheden die bij het noemen van de verlengde termijn niet te voorzien waren, het onmogelijk maken binnen de genoemde termijn te beslissen.
Als ten tijde van de (eerste) verlenging van de beslistermijn de Coronamaatregelen nog niet golden c.q. de complicaties van die maatregelen voor de besluitvorming nog niet te voorzien waren, dan valt te betogen dat hier sprake is van een onvoorziene omstandigheid die noopt tot het nogmaals verlengen van de beslistermijn.
Kunnen de beslistermijnen buiten werking worden gesteld bij noodverordening?
In een notitie van het ministerie van BZK staat dat het goed voorstelbaar is dat de burgemeester bij noodverordening als bedoeld in artikel 176 Gemeentewet “fatale termijnen” voor raads- en collegebesluiten verlengt. Welke termijnen als fataal worden gezien wordt in de notitie niet uitgelegd.
Wij plaatsen hierbij onze vraagtekens.
Artikel 176 lid 1 van de Gemeentewet bepaalt dat wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175 lid 1 zich voordoet, de burgemeester algemeen verbindende voorschriften kan geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
Een omstandigheid als bedoeld in artikel 175 lid 1 Gemeentewet is een oproerige beweging, ernstige wanordelijkheden of een ramp.
De Coronacrisis kan worden gezien als een ramp als bedoeld in artikel 175 lid 1 Gemeentewet. In dat geval is op grond van artikel 39 lid 1 Wet op de Veiligheidsregio’s de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd tot uitoefening van de bevoegdheid ex artikel 176 Gemeentewet. In de meeste veiligheidsregio’s is inmiddels ook een noodverordening uitgevaardigd. Wij zijn echter nog geen noodverordening tegengekomen waarin de beslistermijnen zijn verlengd. Wij vragen ons ook af of dat mogelijk is.
De algemeen verbindende voorschriften die in de noodverordening worden opgenomen moeten namelijk zijn gericht op de handhaving van de openbare orde en/of beperking van het gevaar. Welk gevaar of welke openbare wanorde dreigt er doordat er beslistermijnen dreigen te verstrijken?
Het verstrijken van de beslistermijnen kan twee consequenties hebben. De eerste consequentie is dat het bestuursorgaan door de aanvrager in gebreke kan worden gesteld, waarna er dwangsommen verbeurd raken door het bestuursorgaan. De tweede consequentie is dat, als het gaat om een vergunningaanvraag, in bepaalde gevallen een vergunning van rechtswege kan ontstaan.
In het eerste geval zien wij in het geheel niet hoe de openbare orde wordt verstoord of welk gevaar dreigt. In het tweede geval zien wij dat ook niet. Het is wellicht niet wenselijk dat er vergunningen van rechtswege ontstaan, maar het is ons niet duidelijk welk gevaar of welke verstoring van de openbare orde daardoor dreigt.
OPSCHORTEN BESLISTERMIJN
Kan de aanvrager onder deze omstandigheden weigeren in te stemmen met opschorting van de beslistermijn?
Nee. Artikel 4:15 lid 2 sub a Awb bepaalt dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd. Het bestuursorgaan moet dus verzoeken om in te stemmen met uitstel en de aanvrager moet hiermee schriftelijk instemmen. De aanvrager is hierin geheel vrij. Ook in deze uitzonderlijke situatie mag hij besluiten om niet in te stemmen met uitstel.
Kan een beschikking worden opgeschort wegens overmacht?
De opschorting van de beslistermijn op een aanvraag is geregeld in artikel 4:15 van de Awb. De termijn kan onder meer opgeschort worden zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is om een beschikking te geven (artikel 4:15 lid 2 onder c Awb). Het moet dan gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen en buiten de risicosfeer van het bestuursorgaan zelf. Daarvan lijkt met het Coronavirus sprake.
Overigens zullen daar wel grenzen aan zijn. Uit de rechtspraak volgt dat organisatorische problemen binnen de invloedsfeer van het bestuursorgaan geen beroep op overmacht rechtvaardigen. Naarmate bestuursorganen zich langer organisatorisch hebben kunnen aanpassen aan de huidige situatie ligt een beroep op overmacht dan ook steeds minder voor de hand.
BESLUITVORMING
Hoe kan het college besluiten als het niet meer bij elkaar kan komen?
In een notitie van het ministerie van BZK wordt op deze vraag ingegaan. Het ministerie stelt zich op het standpunt dat een collegevergadering, in tegenstelling tot een raadsvergadering, ook op afstand zou kunnen plaatsvinden en besluitvorming digitaal zou kunnen plaatsvinden. In aanvulling daarop wijzen wij nog op de mogelijkheid van het parafenbesluit.
Een paraafbesluit is een besluit dat buiten de collegevergadering tot stand komt doordat een conceptbesluit voor akkoord wordt voorzien van parafen van de collegeleden.
In haar uitspraak van 16 juli 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AH9876) heeft de Afdeling geoordeeld dat besluiten ook via een parafenbesluit tot stand kunnen komen, mits dit gebeurt:
- op grond van het reglement van orde of een bekend gemaakte vaste praktijk;
- alle leden van het college in de gelegenheid zijn geweest om aan te kunnen geven of zij over het conceptbesluit eerst willen beraadslagen en;
- uit het reglement van orde of de bekend gemaakte vaste praktijk duidelijk wordt wanneer het besluit genomen is.
Voor zover beraadslaging formeel juridisch niet buiten de collegevergadering zou kunnen plaatsvinden, staat o.i. er niets aan in de weg om via een conferencecall of videomeeting informeel overleg te plegen over het conceptbesluit om vervolgens een parafenbesluit te nemen. Uiteraard moet dan wel voldaan worden aan de hiervoor genoemde voorwaarden.
CONSEQUENTIES NIET TIJDIG BESLISSEN
Ben ik toch een dwangsom verschuldigd als ik door overmacht niet op tijd kan beslissen?
In artikel 4:17 lid 6 van de Awb zijn de uitzonderingen opgenomen op het verbeuren van een dwangsom bij niet-tijdig beslissen. Er is geen dwangsom verschuldigd als (a) het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld, (b) de aanvrager geen belanghebbende is, of (c) de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. In dit stadium is geen ruimte meer voor een beroep op overmacht. Artikel 4:15 lid 3 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan in geval van overmacht zo spoedig mogelijk aan de aanvrager moet mededelen dat de beslistermijn is opgeschort en binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. Het is dus zaak om tijdig, dat is binnen de reguliere beslistermijn, de termijn op te schorten en de aanvrager daarvan op de hoogte te brengen.
Hoe kan ik voorkomen dat ik onder deze omstandigheden een dwangsom verbeur?
- Maak gebruik van de wettelijke mogelijkheden om de beslistermijn eenzijdig te verlengen (zie bijzondere wet en artikel 4:14 Awb);
- Als die mogelijkheden er niet meer zijn, vraag dan aan de belanghebbende(n) of hij/zij instemt/instemmen met uitstel van de beslissing (zie artikel 4:15 lid 2 sub a Awb);
- Als de belanghebbende niet instemt met uitstel, schort de beslistermijn dan op wegens overmacht (zie artikel 4:15 lid 2 sub c Awb);