Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarbij organen van een overheidslichaam zich binden om hun bevoegdheden op een bepaalde wijze uit te oefenen. Vaak wordt gebruik gemaakt – en zo ook een recente zaak die diende bij het Hof Arnhem-Leeuwarden – van een tekst die min of meer als volgt luidt:

“De gemeente heeft een inspanningsverplichting tot planologische medewerking. De gemeente, althans haar organen, behouden bij de nakoming van de inspanningsverplichting tot planologische medewerking volledig de publiekrechtelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheid ten aanzien van ruimtelijke ordeningsprocedures. Dit houdt in, dat er van de zijde van de gemeente géén sprake van (toerekenbare) tekortkoming in de nakoming zal zijn, indien het handelen naar deze verantwoordelijkheid eist, dat de gemeente bezwaren van derden honoreert, nalaat rechtshandelingen te verrichten, respectievelijk publiekrechtelijke rechtshandelingen verricht, die niet in het voordeel zijn van de aard en strekking van deze overeenkomst of van de voortgang van het project. MGW zal en kan de gemeente niet aansprakelijk houden voor de eventuele gevolgen van het verrichten van publiekrechtelijke taken en/of het uitoefenen van publiekrechtelijke bevoegdheden, tenzij MGW kan aantonen dat de gemeente toerekenbaar tekort is geschoten.”

De vraag is: wat heb je aan zo’n afspraak en nemen rechters die serieus genoeg?

Kern arrest

In het arrest van 23 juni 2020 oordeelt het Hof Arnhem-Leeuwarden dat het een gemeente vrijstaat om zonder wanprestatie te plegen haar medewerking aan een contractueel toegezegde ontwikkeling voor de vestiging van twee supermarkten te staken. De gemeente had volgens het hof jarenlang loyaal meegewerkt, maar was op grond van door toenemende vrees voor leegstand gerechtigd om te beslissen om het project niet meer door te zetten. Opmerkelijk is dat het hof daarbij niet relevant acht – bewijs op dat punt was aldus het hof niet nodig – of er sprake was van een voor het project relevante wijziging van provinciaal beleid. Afdoende was dat uit – door de ontwikkelaar zelf uitgevoerd – onderzoek was gebleken dat er een gevaar bestond op leegstand en dat de gemeente op regionaal niveau afspraken had gemaakt om leegstand te beperken. Om die reden kon – aldus het hof – de gemeente beslissen om zonder het plan in procedure te brengen haar medewerking te staken. Dat laatste is opmerkelijk omdat dit de poort openzet om afspraken te maken die het bereiken van het doel van een overeenkomst onmogelijk maken.

Uitleg bevoegdhedenovereenkomst

Interessant aspect uit het arrest vorm de uitleg van de bevoegdhedenovereenkomst. Het hof oordeelt dat een bepaling zoals geciteerd niet met zich brengt dat er ook een plan in procedure gebracht behoeft te worden. Het hof overweegt: “De strekking brengt mee dat een project niet moet worden doorgezet als het in het kader van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is, waarbij de belangen van de partij waarmee de bevoegdhedenovereenkomst is gesloten goed zijn meegewogen. Dan gaat het om beleidsmatige keuzes en niet zozeer om onderzoek naar dwingende wetsbepalingen. Dat de gemeente pas een beroep op artikel 3 lid 2 (EdG: een beroep op het nakomen van de inspanningsverplichting) zou kunnen doen, na het in procedure brengen van het bestemmingsplan, is evenmin aannemelijk. Dan zouden partijen gedwongen worden kosten en tijd te steken in deze procedure, terwijl aannemelijk is dat het plan niet zal worden vastgesteld.”

Hellend vlak?  

Het is terecht dat bijvoorbeeld gemeenten niet opgehangen kunnen worden aan inspanningsverplichtingen als de inspanning niet tot het gewenste resultaat leidt. Het is ook terecht dat van overheden, als regelgeving of beleid van hogerhand wijzigt of belangen van derden zich verzetten tegen een plan, niet verlangd kan worden dat zij tegen beter weten in procedures starten of doorzetten. We belanden op een hellend vlak als overheden – zonder zorg voor de wederpartij – zelf beleid mogen wijzigen of (op regionaal) niveau afspraken mogen maken die het bereiken van het doel van de overeenkomst onmogelijk maken. Indien men het hele arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden leest dan is voorstelbaar dat er redenen waren om de inspanningen te staken. Maar een arrest in belangrijke mate baseren op regionaal gemaakte afspraken en die als een dragend element presenteren om een samenwerking te staken? Daarbij kan men toch de vraag stellen: gaan rechters niet wat te gemakkelijk om met een bevoegdhedenovereenkomst? Zie voor een wat strengere benadering rechtbank Zeeland West-Brabant 13 maart 2019, ECLI:NL:RBZWB:2019:1618 en HR 13-10-2017, ECLI:NL:HR:2017:2615