Dit is een ontzettend belangrijke uitspraak van de Raad, waarin duidelijk wordt hoe de piketpaaltjes bij fraude in de Wmo 2015 worden geslagen. En laat ik maar met de conclusie beginnen: ik denk dat gemeentebesturen relatief tevreden mogen zijn. De onhandige wettekst – die ondanks de al jaren bekende kritiek nog steeds luidt zoals  bij de inwerkingtreding van de Wmo 2015 – wordt door de Raad maximaal benut om in elk geval enig tegenwicht aan misbruik van gemeenschapsgeld te bieden. 

De gebrekkige tekst van de wet zit hem in de enorme discrepantie tussen de artikelen 2.3.10 en 2.4.1 Wmo 2015. In art. 2.3.10 wordt een compleet scala aan intrekkingsgronden geboden, terwijl art. 2.4.1 vervolgens alleen bij schending van de inlichtingenplicht de optie van terugvordering biedt. In het gros van de in art. 2.3.10 genoemde gevallen is daardoor alleen een wijziging met beoogde werking naar de toekomst mogelijk, herstel in de rechtmatige toekomst naar het verleden kan alleen bij schending van de inlichtingenplicht. En dan zelfs alleen nog maar in geval van opzet. Medevordering van een derde kan zelfs alleen als zowel de derde als de cliënt opzettelijk hebben gehandeld: dubbel opzet. Dat impliceert dat in geval van een extreem frauderende derde die misbruik maakt van een onwetende cliënt strikt genomen niet eens tot terugvordering van die derde zou kunnen leiden, aangezien in een dergelijk geval de cliënt zelf geen opzettelijke schending kan worden verweten, waarmee er niet voldaan is aan het vereiste van dubbel opzet. Tijd voor reparatie dus. 

Tot zover de theoretische kritiek, terug naar de praktijk van deze uitspraak, want zoals gezegd onderkent de Raad een en ander feilloos en oordeelt hij in elk geval naar de juridische mogelijkheden die de wet nu tenminste biedt. In deze casus gaat het om verzilvering van een pgb door de cliënt bij de eenmanszaak van diens zus. De te verzilveren indicaties betreffen hulp bij het huishouden en beschermd wonen. Wie dit leest en de uitvoeringspraktijk een beetje kent, heeft natuurlijk meteen gespitste oren. Weliswaar zijn er genoeg pgb’s die op zuivere wijze in de familiesfeer worden ingezet, het zijn wel precies constellaties als deze die de grootste kansen bieden voor misbruik. De wetgever blijft de ogen daarvoor tot op heden helaas sluiten. Hoe dan ook is het hier met zekerheid misgegaan, wat uiteindelijk leidt tot een intrekking van het pgb over een kleine tweeënhalf jaar met een bijbehorende vordering van ruim € 115.000. Het geld wordt niet van de cliënt zelf teruggevorderd, want er wordt van uitgegaan dat die ‘onder sterke druk en dwang’ van de derde heeft gehandeld. Het geld moet dus komen van die derde, waarmee de rechtsvraag omtrent dubbel opzet vol op tafel ligt. De rechtbank achtte opzet bij de cliënt aanwezig, wat in dit geval niet zo’n erg moeilijke beoordeling was, omdat in een eerdere rechtszaak van de cliënt aldaar ter zitting door hem was verklaard dat hij wist dat de door zijn zus opgestelde en aan hem uitgelegde informatie onjuist was, maar dat hij deze niettemin ondertekende. De rechtbank heeft dit zonder meer als opzet gekwalificeerd, want ‘met zijn keus tot tekening over te gaan [heeft hij] willens en wetens getekend voor een onjuiste opgave en aldus opzettelijk onjuiste informatie verstrekt.’ Daar valt weinig tegen in te brengen. Aan het einde van r.o. 2 laat de rechtbank ook geen onduidelijkheid bestaan over het opzet aan de zijde van de derde (de zus). 

Tegen de uitspraak van de rechtbank wordt een reeks gronden aangevoerd, die ik hierna kort noem. De eerste aangevoerde hogerberoepsgrond acht ik nogal merkwaardig. Volgens de belanghebbende derde op wie wordt teruggevorderd is art. 2.4.1 Wmo 2015 niet op haar van toepassing, omdat zij zelf geen pgb ontving en op haar geen informatieplicht rustte. Deze beroepsgrond zou in het kader van art. 2.3.10 Wmo 2015 logisch zijn geweest, maar uiteraard niet in het kader van art. 2.4.1 lid 1 Wmo 2015, nu daarin zeer expliciet in de passage ‘en van degene die daaraan opzettelijk zijn medewerking heeft verleend’ derden worden betrokken. De Raad wijst hierop terecht in de r.o. 4.1 en 4.2. Daarnaast miskent de bekende pavlovreactie van een belanghebbende derde dat terugvordering niet mogelijk zou zijn omdat er ten tijde van de besluitvorming nog geen derdenbeding in de overeenkomst tot ondersteuning stond (zoals inmiddels geregeld is in een ministeriële regeling) de expliciete en rechtstreeks in de formele wet te vinden norm  (twee wetgevingsniveaus hoger) op niet mis te verstane wijze. De Raad zegt daarover (aanzienlijk vriendelijker dan ik hier deed) dat aan de bevoegdheid tot medevordering niet wordt afgedaan door het feit dat het derdenbeding nog niet bestond. Verder voert de derde enkele bewijsrechtelijke argumenten aan inzake de schending van de inlichtingenplicht, waarover dadelijk meer. Tot slot komt het opzetvereiste aan bod. 

We weten dus dat de norm van art. 2.4.1 Wmo 2015 wel degelijk ziet op de derde, maar dat heeft pas feitelijke betekenis nadat de vraag is beantwoord of er inderdaad sprake is van een schending van de inlichtingenverplichting. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht door de cliënt. De waarnemingen beslaan weliswaar slechts een deel van de periode, maar in combinatie met andere zaken zoals onder meer de getuigenverklaringen en het rooster van één van de ondersteuners, is toch voldoende duidelijk dat de declaraties niet corresponderen met de verleende ondersteuning. De getuigenverklaringen acht de Raad voldoende concreet en ook in voldoende mate in vrijheid afgelegd om als bewijs mee te tellen. De schending van de inlichtingenplicht door de cliënt is daarmee aangetoond. 

Maar is er ook sprake van opzet, zowel bij de cliënt zelf als bij de derde? Eerst ten aanzien van de cliënt. Met verwijzing naar de wetsgeschiedenis en in lijn met de benadering in overige socialezekerheidswetten geeft de Raad aan dat het daarbij moet gaan om het willens en wetens verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie. Dus weliswaar juiste maar tevens onvolledige informatie houdt eveneens een schending van de verplichting in; een halve waarheid is immers een hele leugen. De Raad deelt derhalve de opvatting van de rechtbank, waarmee het opzetbegrip volgens mij op een vanuit handhavingsperspectief werkbare wijze wordt geoperationaliseerd binnen de huidige wettelijke marges. Terecht wordt opgemerkt dat het gaat om reparatoire wetgeving en niet om punitieve. Ik denk, zoals eerder al geschetst, dat het bij onwetende cliënten van wie schromelijk misbruik wordt gemaakt door een derde bewijsrechtelijk nog wel eens aanzienlijk ingewikkelder zou kunnen liggen dan hier het geval was. Er is dus nog steeds reden voor zorg over de huidige wettekst. Ter afronding van de beoordeling van de aanwezigheid van opzet bij de cliënt zelf nog dit. Waar wordt gesteld dat de keuze om niet van de cliënt terug te vorderen zou impliceren dat het college niet langer opzet bij hem aanwezig zou achten (waarmee dus direct ook geen dubbel opzet meer aangetoond zou kunnen worden), wordt deze ‘rechtsopvatting’ door de Raad zonder al teveel woorden terzijde geschoven in r.o. 4.5.3. Een dergelijk onzinnig argument heeft ook geen uitgebreidere motivering nodig. 

Nadat opzet bij de cliënt aan de orde is geweest, moet nog bezien worden of de derde (in dit geval dus de zus) opzettelijk medewerking aan de verstrekking van de onjuiste informatie heeft verleend. Dat is in dit specifieke geval niet zo moeilijk te bewijzen, want hier was het immers juist de zus die de motor achter een en ander geweest lijkt. Dat blijkt al uit de beoordeling door de rechtbank, zoals weergegeven aan het einde van r.o. 2, en in r.o. 4.5.5 sluit de Raad zich daarbij expliciet aan. 

Daarmee haalt de besluitvorming de eindstreep en wordt handhaving niet totaal illusoir. Gelukkig maar. De bestuursrechter heeft nu nuttige arbeid verricht, verdere stappen dienen door de wetgever te worden gezet, want lang niet elke casus is zo duidelijk als deze.