Op 6 november 2020 heeft de civiele kamer van de Hoge Raad een belangrijke en hoopvolle piketpaal geslagen met betrekking tot de heroverweging van levenslange gevangenisstraffen.1
Om de implicaties van dit arrest te duiden moeten we terug naar 2016. Toen oordeelde de strafkamer van de Hoge Raad, geïnspireerd door de rechtspraak van het EHRM, dat de executie van een levenslange gevangenisstraf zonder een de facto vooruitzicht op een mogelijke invrijheidsstelling onmenselijk is en dus in strijd met art. 3 EVRM. De Hoge Raad stelde de Staat in de gelegenheid om binnen een jaar een procedure op te tuigen die zou voldoen aan de volgende criteria: 25 jaar na de oplegging van de straf moet bekeken worden of verdere tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf nog wel gerechtvaardigd is; daaraan voorafgaand dienen aan de veroordeelde tijdens zijn detentie resocialisatiemogelijkheden te worden aangeboden; de veroordeelde moet van meet af aan weten wat hij moet doen om voor een verkorting van de straf in aanmerking te komen en tot slot moet de herbeoordeling met voldoende procedurele waarborgen zijn omkleed.2 Met name deze laatste voorwaarde vormt de achilleshiel van de criteria. Ondanks de voorkeur van de Hoge Raad voor een rechterlijke herbeoordeling, bleef de Staat vasthouden aan de gratieprocedure waarin de minister hetzij op verzoek van de veroordeelde (art. 3 Gratiewet) hetzij ambtshalve (art. 19 Gratiewet) gratieverlening in overweging kan nemen. Om de minister te adviseren over mogelijke re-integratieactiviteiten zoals verlof in de aanloop naar een eventuele gratiëring, is het Adviescollege levenslanggestraften ingesteld. Een positief advies van het adviescollege is niet bindend. De veroordeelde kan bij een negatieve beslissing van de minister op het gratieverzoek, waartegen geen beroep openstaat, een civielrechtelijk kort geding tegen de Staat aanspannen. De rechtsbescherming moet kortom van de civiele rechter komen. Velen waren daarover nogal sceptisch.
Het arrest van de civiele kamer3 van afgelopen november is gewezen naar aanleiding van zo’n kort geding. Het was aangespannen door een veroordeelde die in 1984 levenslang kreeg wegens een schietpartij in een café in Delft waarbij zes doden vielen. Op 10 maart 2017 diende de betrokkene een gratieverzoek in. Het hof dat de levenslange gevangenisstraf had opgelegd, adviseerde op grond van art. 4 Gratiewet de Minister voor Rechtsbescherming het gratieverzoek toe te wijzen. De centrale overwegingen daartoe waren dat het ingezette resocialisatietraject positief was verlopen en er na verloop van 35 jaren geen ruimte meer is voor vergelding als met de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf geen redelijk doel meer wordt gediend: ‘Vergelding mag niet impliceren, dat hierdoor een niet aan enige maat gebonden, feitelijk absolute uitsluiting uit de maatschappij van een dader wordt bewerkstelligd’. De minister wees het gratieverzoek echter af omdat recente informatie over de impact van gratieverlening op de nabestaanden/slachtoffers ontbrak en een dergelijk onderzoek nog diende te worden ingesteld. In kort geding veroordeelde de voorzieningenrechter de staat tot intrekking van de afwijzing van het gratieverzoek omdat de minister in redelijkheid niet tot een afwijzing had kunnen komen en tot het nemen van een nieuwe beslissing met inachtneming van het oordeel van de voorzieningenrechter.4 De staat ging in hoger beroep. Het hof vernietigde de beslissing in eerste aanleg en veroordeelde de staat om het (inmiddels opnieuw ingediende) gratieverzoek in behandeling te nemen en daarop binnen vier maanden te beslissen. Het hof was van oordeel dat de burgerlijke rechter weliswaar kan beoordelen of een negatieve gratiebeslissing onrechtmatig is in verband met de eisen die art. 3 EVRM stelt, maar dat die beoordeling zich met name op de motivering van de beslissing richt en dat de burgerlijke rechter zich hierbij terughoudend moet opstellen. Volgens het hof heeft de staat terecht aangevoerd dat de inhoud van de gratiebeslissing niet door de rechter kan worden voorgeschreven.
In het daarop ingestelde cassatieberoep gaat het in de kern om de vraag in hoeverre de civiele rechter mag toetsen welke ruimte de staat heeft om bij een beslissing op een gratieverzoek van het advies van het gerecht dat de levenslange gevangenisstraf heeft opgelegd af te wijken. De Hoge Raad kiest een andere route dan het hof. Volgens de Hoge Raad gaat het in de kern om de vraag of de onverkorte tenuitvoerlegging van de door de rechter opgelegde levenslange gevangenisstraf in overeenstemming is met de eisen van rechtvaardigheid, humaniteit en doelmatigheid. Bij de beantwoording van die vraag is het advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd in beginsel leidend bij het nemen van de beslissing omtrent gratieverlening. Daarvan kan de minister alleen op grond van bijzondere omstandigheden afwijken, zeker als die afwijking voor de veroordeelde ongunstig is. Daarbij geldt voor de minister een motiveringsplicht waarbij de redenen voor het afwijken van dat advies moeten worden opgegeven. En als de burgerlijke rechter tot het oordeel komt dat de opgegeven redenen de afwijzende beslissing niet kunnen dragen, kan de rechter de staat veroordelen tot het nemen van een nieuwe beslissing op het gratieverzoek. Een daarop volgende afwijzing mag niet uitsluitend worden gebaseerd op dezelfde redenen als waarop de bestreden gratiebeslissing berust. Ten overvloede voegt de Hoge Raad daaraan toe dat als op enig moment blijkt dat een levenslange gevangenisstraf in de praktijk nooit wordt verkort, een schending van art. 3 EVRM weer in zicht komt en de burgerlijke rechter, op een daartoe strekkende vordering, de verdere tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf kan verbieden. Dat is klare taal!
In 2017 schreef ik nog5 dat door de nieuwe gratieregeling het gouden randje van een ‘recht op hoop’ voor levenslanggestraften dreigde te vervagen. De civiele kamer van de Hoge Raad heeft hieraan echter nieuwe glans gegeven. Wat mij betreft één van de lichtpunten van het afgelopen jaar.
Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2020/3048, afl. 44
1. HR 6 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1747.
2. HR 5 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1325 en HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185.
3. Waarin voor de gelegenheid twee raadsheren uit de strafkamer zaten.
4. Rb Den Haag 17 april 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:3769.
5. ‘Recht op hoop: levenslang anno 2017’, NJB 2017/261, afl. 5.
