Het arrest van het Europese Hof van Justitie (hierna: ‘het Hof’) van 14 januari 2021 heeft grote gevolgen voor zaken waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is.

Dit zijn zaken waarbij mogelijke aanzienlijke milieugevolgen spelen, zoals een omgevingsvergunning voor een milieuactiviteit of een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan. In het navolgende gaan wij allereerst kort in op de aanleiding en belangrijkste inhoud van dit arrest, waarna wij overgaan tot bespreking van de gevolgen voor de praktijk.

Aanleiding

In onze eerdere blog bespraken wij de conclusie die Advocaat-Generaal Bobek (hierna: ‘de A-G’) op 2 juli 2020 heeft uitgebracht naar aanleiding van prejudiciële vragen die de Rechtbank Limburg aan het Hof had gesteld over onder meer de houdbaarheid van artikel 6:13 Awb in het licht van het Verdrag van Aarhus. De Rechtbank Limburg stelde deze vragen naar aanleiding van een bij deze Rechtbank aanhangige zaak waarbij een omgevingsvergunning was verleend voor een milieuactiviteit, het realiseren van onder andere een nieuwe stal voor 855 zeugen.

 

Daarbij was de vraag welke partijen gelet op dat Verdrag van Aarhus konden deelnemen aan de beroepsprocedure bij de Rechtbank Limburg. Onderdeel van die vraag was of de stichtingen ‘Varkens in Nood’ samen met de stichtingen ‘Dier&Recht’ en ‘Leefbaar Buitengebied’ – artikel 6:13 Awb tegengeworpen konden krijgen nu zij geen zienswijzen hadden ingediend tegen de ontwerp-omgevingsvergunning.

Conclusie A-G Bobek

De A-G concludeerde vervolgens – kort samengevat – dat de personenfuik van artikel 6:13 Awb in strijd is met het Verdrag van Aarhus waarin het recht op toegang tot een rechter in milieuaangelegenheden is vastgelegd.

 

Volgens de A-G verzet onder andere artikel 9 lid 2 van het Verdrag zich tegen het stellen van voorwaarden in het nationale recht die het recht op toegang tot de rechter voor belanghebbenden afhankelijk stellen van eerdere deelname aan procedures. Het op grond van artikel 6:13 Awb ‘buitensluiten’ van belanghebbenden die geen zienswijze hebben gegeven, is volgens de A-G in strijd met het recht op toegang tot de rechter dat in artikel 9 lid 2 van het Verdrag is gewaarborgd.

Arrest Europese Hof van Justitie

In het arrest van 14 januari 2021 heeft het Hof de conclusie van Advocaat-Generaal Bobek in deze zaak op hoofdlijnen gevolgd. De belangrijkste conclusies uit het arrest zijn:

  1. Het Verdrag van Aarhus verplicht lidstaten op grond van artikel 6 tot het verlenen van ‘inspraakrechten’ aan leden van het ‘betrokken publiek’ (dat wil zeggen: ‘belanghebbenden’). Het Nederlandse bestuursprocesrecht biedt daarmee in een aantal gevallen meer inspraakrechten dan waartoe het op grond van het Verdrag verplicht is. Zo kan op grond van artikel 3.12, vijfde lid Wabo ‘eenieder’ (en daarmee ook een ‘niet-belanghebbende’) een zienswijze bij het bevoegd gezag naar voren brengen bij besluiten waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dat is niet in strijd met het Verdrag, mits deze niet-belanghebbenden op grond van artikel 9 lid 3 van het Verdrag deze inspraakrechten ook daadwerkelijk kunnen afdwingen bij de rechter. Uit het arrest volgt echter niet wat onder deze ‘inspraakrechten’ moet worden verstaan. Het lijkt daarmee aan de Nederlandse bestuursrechter om hier een nadere invulling aan te geven.
  2. De ‘personenfuik’ uit artikel 6:13 Awb is in strijd met artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus wanneer deze wordt toegepast op niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van “het betrokken publiek” (zoals milieuorganisaties). Anders gezegd; een milieuorganisatie die geen zienswijze heeft ingediend over een ontwerp milieubesluit, kan om die reden op grond van artikel 6:13 Awb in beroep niet ‘niet-ontvankelijk’ worden verklaard. Volgens het arrest heeft een milieuorganisatie het recht om een milieubesluit in volle omvang te laten toetsen door een bestuursrechter, ook als zij eerder geen zienswijze over het ontwerp milieubesluit heeft ingediend.

Les voor de praktijk

De onder punt 2 besproken overwegingen van het Hof zien op “niet-gouvernementele organisaties’ die deel uitmaken van “het betrokken publiek”, zoals milieuorganisaties. Daarmee staat in ieder geval voor milieuorganisaties vast dat voor een ontvankelijk beroep niet meer is vereist dat zij deel hebben genomen aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Wabo in zaken die onder artikel 9 lid 2 jo. artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen (zoals een milieuvergunning of een bestemmingsplan dat activiteiten mogelijk maakt die onder de werkingssfeer van het Verdrag vallen). De intensieve veehouderij voor meer dan 750 zeugen waar “Varkens in nood” bij de Rechtbank Limburg tegen opkwam, is een voorbeeld van een installatie die onder de werking van het Verdrag van Aarhus valt. Als een milieuorganisatie geen zienswijze heeft ingediend tegen een ontwerpbesluit dat onder de werkingssfeer valt van het tot het Europese recht behorende Verdrag, staat toch de weg naar de bestuursrechter open.

 

De belangrijke vraag is nu of dit ook geldt voor ‘andere’ belanghebbenden dan niet-gouvernementele organisaties, zoals natuurlijke personen. Een strikte lezing van het uiteindelijke antwoord op de prejudiciële vragen leert dat hieruit nog geen harde conclusies getrokken kunnen worden. Het lijkt ons echter niet geheel uitgesloten dat de overwegingen van het Hof een ruimere reikwijdte hebben en daarom ook gelden voor andere belanghebbenden dan niet-gouvernementele organisaties.

 

De wetgever zal de handschoen van het Hof moeten oppakken en ervoor moeten zorgen dat de zogeheten personenfuik in het bestuursprocesrecht in overeenstemming wordt gebracht met het Europese recht zoals dat nu door het Hof is uitgelegd. Voor het zover is zal de jurisprudentie hier de nodige duidelijkheid over moeten verschaffen. De uitspraak van de rechtbank Limburg met de toepassing van de door het Hof gegeven antwoorden op de prejudiciële vragen zou hierin een eerste handreiking in zijn. Ook valt te verwachten dat één van de hoogste bestuursrechtelijke colleges, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zich hier op korte termijn over zal uitlaten in andere lopende procedures.

 

Wij volgen de ontwikkelingen hierover op de voet. In ieder geval is zeker dat bestuursrechters naar aanleiding van dit arrest anders zullen moeten omgaan met de beantwoording van de vraag wie zij wel en niet ontvankelijk achten in hun beroep.