Op 14 april 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over de toegang tot de bestuursrechter in procedures over besluiten over milieu-aangelegenheden, de zogenoemde “Aarhus-besluiten”. Meer specifiek volgt uit deze uitspraak dat een belanghebbende bij een bestemmingsplan, omgevingsvergunning of natuurvergunning voorlopig geen zienswijze hoeft in te dienen tegen het ontwerpbesluit om zijn recht op beroep bij de bestuursrechter ‘veilig te stellen’, zo blijkt uit het persbericht bij die uitspraak. Voorlopig biedt deze uitspraak een oplossing voor de praktijk, maar een wetswijziging van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijft volgens de Afdeling noodzakelijk. Meer weten? Lees dan verder.
Uit artikel 6:13 van de Awb volgt dat geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht. Met andere woorden is het indienen van een zienswijze tegen een ontwerpbesluit een voorwaarde voor het kunnen indienen van beroep tegen het besluit dat met de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (uov) is voorbereid. Het niet indienen van een zienswijze kan dan leiden tot niet-ontvankelijkheid in de beroepsprocedure en daardoor wordt de toegang tot de bestuursrechter beperkt.
Over deze beperking van de toegang tot de bestuursrechter heeft de rechtbank Limburg in 2018 prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie EU (Hof). Op 14 januari 2021 heeft het Hof in het zogenoemde Varkens in Nood-arrest kortgezegd geoordeeld dat artikel 6:13 van de Awb in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Over deze uitspraak van het Hof schreven wij eerder een blog.
In navolging van het Varkens in Nood-arrest van het Hof concludeert de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 14 april 2021 dat op basis van dit arrest van het Hof in ieder geval het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen “Aarhus-besluiten” niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uov van afdeling 3.4 van de Awb. Dit betekent dat voor belanghebbenden het beroepsrecht tegen dit soort besluiten niet afhankelijk mag worden gesteld van het al dan niet naar voren brengen van een zienswijze.
De Afdeling oordeelt tevens dat dit niet alleen geldt voor het beroepsrecht als zodanig, maar ook voor de zogenoemde onderdelentrechter bij “Aarhus-besluiten” die met toepassing van de uov tot stand zijn gekomen en die uit verschillende besluitonderdelen bestaan. Dat wil zeggen: als belanghebbende mag je ook beroep indienen bij de bestuursrechter tegen onderdelen van het besluit waar je niet eerder een zienswijze over hebt ingediend.
Kortom, artikel 6:13 Awb mag volgens de Afdeling dus niet aan belanghebbenden bij “Aarhus-besluiten” worden tegengeworpen. Wat zijn nu precies “Aarhus-besluiten”? Dat is volgens de Afdeling niet in algemene zin aan te geven maar desalniettemin wijst de Afdeling op twee categorieën van soorten besluiten:
Zowel in de uitspraak als in het persbericht heeft de Afdeling aangegeven dat in veel gevallen eerst een gecompliceerde beoordeling nodig kan zijn om vast te stellen of een besluit onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus valt en daarmee of een belanghebbende gebruik kan maken van de ruimere toegang tot de bestuursrechter. Zo kan het bijvoorbeeld bij bepaalde typen besluiten, zoals besluiten tot vaststelling van ruimtelijke plannen, voorkomen dat bepaalde onderdelen wel en bepaalde onderdelen niet onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus vallen en kan bij een gecoördineerde besluitvorming sprake zijn van besluiten die wel én besluiten die niet onder de werkingssfeer vallen.
De Afdeling kiest – in afwachting van een oplossing door de wetgever – vanuit het oogpunt van rechtsbescherming voor een ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voortvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt.
De uitspraak van de Afdeling is duidelijk: in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uov is toegepast, kan artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Voorlopig biedt deze uitspraak dan ook een oplossing voor de praktijk. Het is nu aan de wetgever om artikel 6:13 van de Awb aan te passen. Het blijft overigens nog steeds verstandig om wel een zienswijze indienen tegen ontwerpbesluiten. De kring van belanghebbenden kan in de zienswijzeprocedure groter zijn dan in beroep bij de rechter. Voor een bestemmingsplanprocedure bijvoorbeeld geldt dat eenieder een zienswijze kan indienen tegen een ontwerpbestemmingsplan maar dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen bij de Afdeling.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.
Auteur: Lizzy Augustinus
Advocaat & Partner