Personen of rechtspersonen die eerder een zienswijze indienden tegen bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan, kunnen in beroep bij de bestuursrechter tegen het daaropvolgende definitieve besluit. Ook wanneer diegene niet-belanghebbend is. Dit volgt uit een tweede richtinggevende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 mei 2021, naar aanleiding van het zogenoemde ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Wat vooraf ging
Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) regelt onder meer dat wie heeft nagelaten om tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een zienswijze kenbaar te maken, in beginsel niet tegen het betreffende besluit in beroep kan bij de bestuursrechter. De vraag of deze ‘personenfuik’ strijdig is met het Verdrag van Aarhus in het geval van besluiten over milieu-aangelegenheden waarop dit verdrag van toepassing is – de Aarhus-besluiten – heeft de afgelopen tijd bij verschillende gerechtelijke instanties voorgelegen. Eerder beantwoordde het Hof van Justitie van de Europese Unie die vraag al bevestigend. In het ‘Varkens in Nood’-arrest bepaalde het Hof dat artikel 6:13 Awb voor milieubesluiten in strijd is met de toegang tot de rechter zoals geregeld in het Verdrag van Aarhus. Na het arrest bleven er toch nog vragen, met name ten aanzien van besluitonderdelen en het in het arrest genoemde “betrokken publiek”.
In haar uitspraak van 14 april jl. gaf de Afdeling een eerste verduidelijking op deze punten. Voor Aarhus-besluiten die met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen en die uit verschillende onderdelen bestaan zijn die onderdelen niet langer bepalend voor de vraag welke beroepsgronden mogen worden aangevoerd, aldus de uitspraak. Als belanghebbende mag je kortom ook beroep indienen bij de bestuursrechter tegen onderdelen van het besluit waar je niet eerder een zienswijze over hebt ingediend. Dat is een voor de rechtspraktijk belangrijke nuance van de onderdelenfuik uit artikel 6:13 Awb. Ook oordeelde de Afdeling dat de uitspraak van het Hof zo moet worden geïnterpreteerd dat toegang tot de rechter bij Aarhus-besluiten geldt voor “het betrokken publiek” in het algemeen. Dit laat zich vertalen tot alle belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken die beroep willen instellen tegen een Aarhus-besluit. Onder omgevingsrechtelijke zaken vallen in elk geval besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet en de Wet natuurbescherming.
Tweede richtinggevende uitspraak: niet-belanghebbende kan soms ook in beroep tegen omgevingsbesluit
Op 4 mei jl. volgde een tweede richtinggevende uitspraak. Daarin gaat de Afdeling een stap verder. Aanleiding voor deze uitspraak was de vraag naar de ontvankelijkheid van niet-belanghebbenden tegen een omgevingsvergunning, verleend voor het realiseren van een tijdelijk zonnepark met ongeveer 87.000 zonnepanelen. De Afdeling bekijkt de ontvankelijkheid van de beroepen tegen die omgevingsvergunning vervolgens in het licht van het ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof.
De Afdeling constateert (r.o. 4.5) dat het Nederlandse omgevingsrecht ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces verleent dan aan belanghebbenden, nu dat ‘een ieder’ het recht geeft zienswijzen over een ontwerpbesluit naar voren te brengen, zoals bijvoorbeeld over een bestemmingsplan of ontwerp-omgevingsvergunning. Nu een ieder dit recht heeft, verzet artikel 9, derde lid, van het verdrag van Aarhus zich er volgens de Afdeling tegen dat diegenen die een zienswijze hebben ingediend in de voorfase, geen beroep bij de bestuursrechter zouden kunnen indienen tegen het definitieve besluit omdat zij geen belanghebbenden zijn. De mogelijkheid tot het instellen van beroep moet er volgens de Afdeling zijn voor iedereen die een zienswijze heeft ingediend, dus ook wanneer diegene een niet-belanghebbende persoon of rechtspersoon is.
Kortom, beroep moet openstaan voor leden van ‘het publiek’ die een zienswijze hebben ingediend en niet enkel voor leden van ‘het betrokken publiek’ (belanghebbenden bij omgevingsrechtelijke besluiten). Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal overigens niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is, aldus de uitspraak.
Nu in de Algemene wet bestuursrecht staat dat alleen belanghebbenden een beroep op de bestuursrechter kunnen doen (art. 1:2 jo 8:1 Awb) dwingt het ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof op dit punt dus tot een wetswijziging. In de tussenliggende periode kiest de Afdeling voor deze ruimhartige uitleg.
Daarbij geeft de Afdeling ook aan dat een niet-belanghebbende bij de bestuursrechter zowel over de procedure kan klagen als over de inhoud van het besluit. Het Europese Hof heeft daarover in het ‘Varkens in Nood’-arrest niet eenduidig een richting bepaald, en daarbij komt dat het onderscheid tussen procedurele en inhoudelijke bezwaren naar het oordeel van de Afdeling niet altijd gemakkelijk is te maken. Een niet-belanghebbende die eerder een zienswijze indiende mag zich in zijn gronden kortom zowel richten tot de procedure als tot de inhoud van het besluit (r.o. 4.8). Een nieuwe situatie in het omgevingsrecht dus!
Belang voor de praktijk
Het gevolg hiervan kan zijn dat meer mensen die hebben deelgenomen aan de zienswijzeprocedure een beroep op de bestuursrechter zullen doen dan voorheen het geval was. Dat betekent echter niet dat de beroepsgronden van deze niet-belanghebbenden ook allemaal tot vernietiging van het besluit kunnen leiden. De Afdeling bestuursrechtspraak merkt daarover in de uitspraak (r.o. 4.9) op dat niet-belanghebbenden vaak met het relativiteitsvereiste geconfronteerd zullen worden, wat naar verwachting hun kans op een succesvol beroep beperkt. Het relativiteitsvereiste (neergelegd in art. 8:69a Awb) voorkomt dat een besluit met succes wordt aangevochten vanwege schending van een rechtsregel, als die regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Deze werkwijze is in principe van tijdelijke aard. Zolang de wetswijziging er nog niet is voorziet de bestuursrechter in deze oplossing. Wij volgen de op handen zijnde wetswijziging met belangstelling.
Lees hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, en het overzichtelijke schema dat de Raad van State bij het persbericht over deze uitspraak heeft geplaatst.
