In deze uiterst belangrijke uitspraak wordt een grens opgetrokken tegen ongebreideld procedeergedrag. Daar waar de maatschappelijke discussie zich al tijden richt op de kortingen op de gefinancierde rechtsbijstand en de bedreigingen voor de toegang tot de onafhankelijke rechter die dat met zich mee brengt, wordt nog wel eens uit het oog verloren dat er aan de andere kant van het procedurele spectrum ook wel het een en ander loos is. Daarbij gaat het om personen die – en dat kan evenzogoed via gefinancierde rechtsbijstand zijn! – een zodanig groot beroep op het juridische bestel in ons land doen dat ze daar op een verlammende uitwerking (kunnen) hebben. Is dat allemaal een vervelende maar onontkoombare bijwerking van de rechtsstatelijke waarborg? De Centrale Raad geeft hier, in navolging van de rechtbank Rotterdam, een duidelijk antwoord.
In deze casus gaat het om een persoon die twee mutatieformulieren heeft ingeleverd bij het college, waarop haar inkomsten zijn weergegeven. Enige tijd later worden ter zake twee ingebrekestellingen met dwangsomverzoeken ingestuurd. De dwangsommen worden afgewezen, waartegen bezwaarschriften worden ingediend. Ook inzake de bezwaarschriften worden dwangsomverzoeken ingediend. We hebben er intussen dus vier. Ook deze worden overigens afgewezen en ook hiertegen wordt bezwaar gemaakt. De bezwaren tegen de eerste twee dwangsomverzoek worden ongegrond verklaard, omdat er bij mutatieformulieren – conform vaste rechtspraak – geen sprake is van een aanvraag en er dus ook geen sprake van kan zijn dat er te laat op een aanvraag is beslist. De bezwaren tegen de dwangsommen in de bezwaarfase worden niet-ontvankelijk verklaard. Ook dit is conform vaste rechtspraak en heeft zijn grondslag in het voorkomen van een droste-effect inzake dwangsomverzoeken. We zijn intussen dus – los van de initiële formulieren – acht processen aan het bakkeleien over niks. In alle gevallen volgt beroep bij de rechtbank en in twee van de vier zaken wordt en passant ook nog even een beroep gedaan op het niet tijdig nemen van een besluit. Laten we bescheiden zijn met het optellen en de ‘niet-tijdigjes’ even vergeten, zelfs dan betreft hier de procedures 9 tot en met 12. Uit de r.o. 2.2 en 2.3 (en 4.6.6!) blijkt voorts dat de reeks zaken nog wezenlijk langer is en het wordt wel duidelijk dat de rechtbank not amused is. Zij verklaart alle vier de beroepen niet-ontvankelijk vanwege misbruik van recht in niet mis te verstane bewoordingen (zie r.o. 2.4 van de uitspraak van de Centrale Raad):
“Wat appellante in beroep heeft aangevoerd tegen de uitspraak van de Raad van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507 is een herhaling van zetten, terwijl de Raad in die uitspraak uitvoerig is ingegaan op wat appellante dienaangaande eerder heeft aangevoerd. Op grond hiervan staat vast dat appellante in weerwil van door de bestuursrechters gegeven rechtsoordelen blijft doorprocederen met het oogmerk om geldsommen te incasseren bij het college wegens verondersteld niet tijdig beslissen. Appellante legt met deze handelwijze een nodeloze belasting op de publieke middelen die zijn gemoeid met de behandeling van haar voortdurende aanvragen en vele rechterlijke procedures. Gelet hierop is de rechtbank thans van oordeel dat appellante misbruik maakt van recht in deze vier beroepszaken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan in haar eerdere vele beroepszaken (zie in dit verband CRvB 22-1-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:307) ten tijde van het instellen van deze vier beroepen wel uitspraken van de Raad voorliggen waaruit volgt dat deze beroepen bij voorbaat kansloos zijn.”
Dat is met gestrekt been erin… Gaat de Raad hierin mee?
Deze vraag wordt volmondig bevestigend beantwoord. Art. 3:13 en art. 3:15 BW geven de kapstok om misbruik van recht tot ontzegging van de toegang tot de rechter te laten leiden, indien zwaarwichtige gronden aanwezig zijn. Blijkens r.o. 4.4 ligt de lat voor een ontzegging tot een procedure tegen een overheidslichaam relatief zelfs nog wat hoger dan deze op zichzelf al niet misselijke drempel. Alleen als er over de aanwezigheid van die zwaarwichtige redenen geen enkele twijfel bestaat, kan niet-ontvankelijkverklaring in dat geval volgen. De vraag is dan natuurlijk wel wanneer dergelijke zwaarwichtige gronden aanwezig zijn. Dat is onder meer – dus niet uitsluitend – het geval:
“(…) indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Een min of meer overmatig beroep op de door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt die overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden, bijdragen aan de conclusie dat sprake is van misbruik van recht.”
Veel procederen is dus als zodanig nog geen misbruik van recht. Gaat het echter over niemendalletjes waarover de rechtsontwikkeling al kristalhelder is, dan wordt het een ander verhaal. Deze uitspraak maakt duidelijk dat het enkel aanvoeren van een onderbouwing van een argument, welke onderbouwing in de rechtsontwikkeling nog niet ter sprake is gebracht, niet per definitie inhoudt dat de rechtsontwikkeling nog hiaten vertoont. Doorslaggevend is of de onderliggende rechtsvraag al dan niet reeds beantwoord is. Overigens is er dan uiteraard nog steeds niet zonder meer sprake van misbruik van recht, daarvoor is de totale context onverminderd relevant. Maar binnen een context van misbruik van recht is doorslaggevend of er al dan niet een relevante onbeantwoorde rechtsvraag voorligt. Het lijkt er op grond van r.o. 4.6.4 overigens op dat zelfs in het geval dat er géén rechtsvraag ter beantwoording meer voorligt, nog steeds de subjectieve bekendheid van de lijn in de rechtspraak ten aanzien van de desbetreffende rechtsvraag een toetsingsmaatstaf is. Dat is dus een extra waarborg ten aanzien van de toegang tot de rechter, waarmee de uitspraak blijkt geeft van evenwichtigheid. En in zekere zin kan hetzelfde gezegd worden van het subsidiariteitsvraagstuk dat in r.o. 4.6.5 ter sprake komt. Dit wijst er immers op dat daar waar een belanghebbende ervoor kiest om niet zonder reden te polariseren de gekozen route uiteindelijk niet of minder snel tot de aanname van misbruik van recht leidt. Wederom: balans.
Ik vind het al met al een fraaie uitspraak, die in r.o. 4.6.7 in een paar woorden nog eens de essentie van het afwegingskader schetst: er moet een reëel geschilpunt in de rechtsverhouding zijn waarover duidelijkheid moet worden verkregen in rechte en daarbij vormen eerdere procedures een relevant ijkpunt. Met het hier gegeven kader, dat ook duidelijke ankerpunten voor beoordelingen van niet-identieke situaties geeft, kunnen bestuursorganen en bestuursrechters een dam opwerpen tegen veelprocedeerders die de boel lamleggen. Het is relatief bescheiden – een zomerdijk, geen deltawerk – maar het is hoe dan ook winst.