vak & mens cover

door Francisca Huijting-Mebius beeld Freekje Groenemans

Om de stikstofdoelen in 2030 te halen, wil het kabinet op korte termijn vijfhonderd tot zeshonderd zogenoemde piekbelasters binnen de agrarische sector uitkopen. Werk aan de winkel voor advocaten gespecialiseerd in agrarisch recht en onteigeningsrecht.

Het is een komen en gaan in de grote woonkeuken van de boerderij van de familie Van de Beek in Deurne. Reuring genoeg bij het gezin met drie tienerdochters. Maar ondertussen staat het huilen boer Twan en zijn vrouw Chantal nader dan het lachen. De veengrond waarop zijn melkveehouderij staat, is door de grootvader van Twan na de oorlog eigenhandig ontgonnen. In 1974 bouwde zijn vader er een stal met zestig melkkoeien. Het jonge gezin Van Beek nam het bedrijf in 2016 over. Advocaten Guido Goorts en Niels Crooijmans (Goorts + Coppens advocaten) kregen ze op de koop toe, want sinds 2012 stapelen de problemen zich op.

De melkveehouderij ligt naast De Bult, dat onderdeel is van natuurgebied De Peel op de grens van Noord-Brabant en Limburg. Al jarenlang is er gesteggel met het waterschap, de gemeente en de provincie over onder meer het waterpeil van het natuurgebied. Ondertussen verzakt de grond onder de boerderij en de stallen. Nieuwe regelgeving rondom emissiearme stalsystemen maakt de situatie er niet beter op en daar komen de extra stikstofmaatregelen nu bovenop.

Deze zomer sprak voormalig VVD-vicepremier Johan Remkes met boeren, natuurorganisaties, lokale overheden en het bedrijfsleven over het vastgelopen stikstofbeleid. Zijn opdracht was de verhitte gemoederen in de stikstofdiscussie tot bedaren brengen. Het eindresultaat kwam begin oktober met het rapport ‘Wat wel kan – Uit de impasse en een aanzet voor perspectief’. Remkes blijft bij het doel dat de uitstoot van stikstof in 2030 met de helft gereduceerd is. Om dit doel te halen, adviseert hij onder meer om vijfhonderd à zeshonderd zogenoemde piekbelasters bij natuurgebieden binnen een jaar uit te kopen.

Het kabinet neemt de adviezen grotendeels over, maar kiest in eerste instantie een mildere lijn wat betreft de piekbelasters. Het uitkopen moet volgens stikstofminister Christianne van der Wal (VVD) op vrijwillige basis gebeuren en binnen een jaar zou een ‘te ambitieuze opgave’ zijn. Maar linksom of rechtsom moet de uitstoot van stikstof omlaag en dus moeten boeren het veld ruimen. Uit onderzoek van het Financieele Dagblad blijkt dat er zelfs veel meer dan vijfhonderd à zeshonderd piekbelasters moeten worden uitgekocht. Volgens de krant werkt het kabinet aan een nieuw plan dat ‘zeven keer zo veel boeren op de korrel neemt’.

Advocaat Goorts, gespecialiseerd in ondernemingsrecht en onteigeningsrecht en voorzitter van de Vereniging van Agrarisch Recht Advocaten (VvARA), kan zich deels vinden in het rapport van Remkes. ‘Hij erkent dat het beleid van de overheid jarenlang heeft gefaald en dat ze de problemen voor zich uit hebben geschoven. Remkes las tijdens de gesprekken gelukkig ook de wanhoop in de ogen van de redelijke mensen waar het allemaal om gaat en vindt dat er perspectief moet worden geboden voor boeren.’

Minder begrip heeft hij voor de suggesties die Remkes daarbij doet. ‘Opvallend is dat Remkes vindt dat het initiatief van de boer zelf uit moet gaan. Terwijl we niet eens weten wie de piekbelasters zijn. Stel, boer Twan is piekbelaster, wat wij denken: waar moet hij dan naartoe? Gemeente, provincie, Rijk? We hebben geen idee. En dan hebben we het nog niet eens over een eventuele nieuwe locatie. Er liggen nog zoveel vragen open.’

Zijn eerste advies aan Twan is dan ook om een brief te sturen naar het Rijk met kopieën naar provincie, gemeente en waterschap. In de hoop dat deze meegenomen wordt tijdens de Tweede Kamerbehandeling in november. ‘Laten we zelf het initiatief nemen, zoals Remkes voorstelt, want dan kan je nooit verweten worden dat je niet in beweging bent gekomen,’ aldus Goorts. ‘Een noodkreet op een juridisch correcte manier verpakt in een brief, dus: “Geef mij aan of ik piekbelaster ben en wat ik moet doen als redelijk handelend ondernemer. Want ik wil verder op een plek waar ik perspectief heb, ook al moet ik daarvoor achterlaten wat mijn ouders hebben opgebouwd.” Het vinden van een nieuwe plek, het aanvragen en verkrijgen van vergunningen, het bouwen. Dit kost jaren. Ook als de overheid zelf snel en efficiënt zou werken.’

PAS-melders

Dat er nog vele vragen openstaan, weet ook stikstofminister Van der Wal. Over hoe zij dit hoofdpijndossier gaat aanvliegen, is nog weinig bekend. Al liet de minister na de jongste stikstofuitspraak van de Raad van State weten dat haast geboden is. De Raad van State oordeelde op 2 november 2022 dat bouwprojecten niet meer automatisch toestemming mogen krijgen om tijdelijk stikstof uit te stoten. Die zogenoemde bouwvrijstelling is juridisch niet houdbaar. Het zorgt ervoor dat er weer een natuurvergunning nodig is als een bouwproject leidt tot stikstofneerslag in een kwetsbaar natuurgebied. Per bouwproject moet nu een stikstofberekening worden gemaakt.

Het kabinet liet in een reactie op de uitspraak weten dat de stikstofuitstoot van boeren en industrie versneld moet worden verlaagd. ‘De gevolgen zullen ingrijpend zijn,’ aldus minister Van der Wal. ‘Nog deze maand zal het kabinet met nieuw beleid komen nu het huidige beleid deels door de rechter van tafel is geveegd. We kunnen daarbij niets uitsluiten. Het kabinet moet nu snel kijken naar de piekbelasters. Alles ligt op tafel: regelingen, verplaatsen, opkoop. Die aanpak is onontkoombaar.’

Volgens advocaat Crooijmans, gespecialiseerd in agrarisch recht en onteigeningsrecht, zijn er meerdere routes te bewandelen. Dat die wegen in vrijwel alle gevallen meer tijd kosten dan een jaar staat voor hem buiten kijf. ‘Vrijwillige uitkoop is de eerste mogelijkheid, maar ik vraag me af of er veel boeren akkoord willen gaan met de “ruimhartige” vergoeding waar de minister het over heeft. Wat onder ruimhartig wordt verstaan, weten we niet maar in mijn ogen zou je niet veel meer dan de marktwaarde kunnen betalen. Alles daarboven wordt gezien als staatssteun en dan kom je in de knel met staatssteunregelingen. Bovendien zien we bij bestaande opkoopregelingen dat het gepaard gaat met een beroepsverbod. Dat werkt niet. Veel boeren willen boer blijven.’

Een andere mogelijkheid is om de vergunning in te trekken, denkt collega Goorts. ‘Op grond van de Wet natuurbescherming kan de overheid de vergunning van boeren intrekken als dat nodig is ter voorkoming van verdere verslechtering van de natuur, in het geval van boer Twan van natuurgebied De Bult. Probleem daarbij is dat de overheid met de ruimte die vrijkomt van boeren zogenoemde PAS-melders wil helpen aan een vergunning.’

PAS-melders zijn bedrijven en ondernemers die onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS) konden volstaan met een melding van de berekende stikstofbelasting op kwetsbare natuur. Door de stikstofuitspraak van de Raad van State in 2019 moeten PAS-melders alsnog over een vergunning beschikken. Daar moet alleen wel stikstofruimte voor zijn en dat moet deels van de piekbelasters komen, vindt minister Van der Wal.

De route van het intrekken van de natuurvergunning helpt in dit geval weinig, zegt Crooijmans. ‘Als de ruimte die ze bij een boer wegpakken wordt gebruikt voor een PAS-melder of voor woningbouw, infrastructuur of industrie dan doet dat per saldo niets voor de natuur. Het wordt alleen verschoven. Daar is de wettelijke mogelijkheid om een vergunning in te trekken niet voor in het leven geroepen, dus juridisch gezien wordt dat lastig. Bovendien levert het voor de boer nadeelcompensatie op. Dat is een tegemoetkoming en geen volledige schadeloosstelling. Daarmee krijgt een ondernemer onvoldoende middelen om elders een nieuw bedrijf op te starten of over te nemen.’

Daarbij moet er, voordat een vergunning definitief ingetrokken wordt, worden gekeken naar andere middelen dan het intrekken van de vergunning. ‘Dat zijn lange procedures, want een ondernemer gaat zich natuurlijk niet makkelijk gewonnen geven. Ik ben heel benieuwd hoe de Raad van State hierop gaat reageren. Juridisch is het interessant, maar ik denk dat de overheid hier een zware kluif aan gaat krijgen.’

Onteigening

Het laatste middel dat overblijft voor de minister is onteigening: volgens Crooijmans en Goorts uiteindelijk de beste optie voor boer Twan en vele andere boeren. ‘Onteigening wordt door veel ondernemers gezien als iets vies. Maar in de basis worden de belangen van ondernemers met die procedure het best behartigd.’

In het geval van onteigening moet de provincie een provinciaal inpassingsplan vaststellen waarin de locatie omgezet wordt naar bijvoorbeeld een natuurbestemming. De provincie heeft de ondernemer in dat geval nodig in het kader van het algemeen belang en daar staat een schadeloosstelling tegenover. Zo’n schadeloosstelling is vele malen hoger dan een vrijwillige uitkoop met ruimhartige vergoeding of nadeelcompensatie, zeggen de advocaten. Crooijmans: ‘Bij onteigening krijgen ondernemers in principe het bedrag dat nodig is om de boel te verkopen en op een andere plek een bedrijf te starten. Veel meer dus dan de marktwaarde. Daarmee bied je ondernemers perspectief: op deze plek stopt het voor jou maar op een andere plek, verder weg van de natuur, krijg je de kans om verder te gaan. Het probleem ligt bij de overheid en daar moeten ze de portemonnee voor trekken. Zo simpel is het.’

Charles van Mierlo, advocaat agrarisch recht bij Gvk Advocaten in Zwolle, volgt de lijn van Crooijmans en Goorts. ‘Het is complexe materie en alleen de mensen die vrijwillig meewerken, de wat oudere boeren die toch al wilden stoppen bijvoorbeeld, zien dit als een mooie aanleiding voor een goede onderhandeling met de overheid. Voor de categorie die niet wil stoppen, betekent het procederen over vergunningen en uiteindelijk onteigening, daar gaan vele jaren overheen. De overheid wil graag snel resultaat, dus die wil dat liever niet. De enige optie is dus eigenlijk dat het kabinet nu met een echt ruime vergoeding komt, maar dat is een probleem.’

Perspectief

Wat kan er dan wél? De advocaten kijken met spanning naar wat het kabinet gaat doen. Ondertussen hebben ze veel contact met elkaar via appgroepen, Teams-meetings en congressen van de verschillende specialisatieverenigingen, zoals de Vereniging van Milieurecht Advocaten (VMA) en de Vereniging voor Bouwrecht Advocaten (VBR-A). Van Mierlo: ‘Het hangt allemaal met elkaar samen. Niet alleen boeren hebben met stikstof te maken.’

Voor de advocaten is één ding zeker: de Nederlandse overheid heeft veel te lang stilgezeten. De lijn die is ingezet door Europese regelgeving en Europese rechtspraak is logisch en consequent, stellen ze. Goorts: ‘De duimschroeven werden steeds verder aangedraaid. De Nederlandse overheid heeft tot twee keer toe geprobeerd de dans te ontspringen. Dat is niet gelukt. Ze hadden kunnen weten dat dit op enig moment zou misgaan. Het heeft de ondernemer niet geholpen en de natuur ook niet. En nog steeds staat het stil. Iedereen zit op dit moment angstig naar elkaar te kijken en er gebeurt niets.’

Van Mierlo beaamt dat. ‘De uitspraak van de Raad van State is alweer ruim drie jaar oud en sindsdien is het alleen maar een beetje aanmodderen geweest vanuit de politiek. Het is ook heel moeilijk, maar ze hebben het te lang voor zich uitgeschoven. Bovendien kwam die uitspraak niet als donderslag bij heldere hemel. In het najaar 2018 kwam er al een kritische uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het probleem is dat de politiek geen plan B heeft als de rechter iets bepaalt.’

Ondertussen zien de boeren de stikstofkeuzes van politiek Den Haag met lede ogen aan. Het gaat ze, emotioneel gezien, niet in de koude kleren zitten. De advocaten zien het óók als hun taak om de boeren te begeleiden in het emotionele proces. Crooijmans ziet in zijn praktijk dat dat door veel ondernemers wordt onderschat. ‘Het zijn bijna allemaal familiebedrijven die van generatie op generatie zijn overgegaan. Daar zit emotie achter en dat is niet in geld uit te drukken. De beslissing om je uit te laten kopen gaat niet over één nacht ijs. Je kunt als boer psychisch niet zomaar de deur achter je dicht gooien. Ik ken genoeg ondernemers die daar de laatste jaren emotioneel kapot door zijn gegaan.’

Boer Twan en zijn vrouw Chantal zijn inmiddels zover dat ze eigenlijk niets liever willen dan op een andere plek, desnoods in een andere provincie, opnieuw beginnen. ‘Wij vechten al zo lang tegen de overheid vanwege het natuurgebied hiernaast,’ vertelt Twan vanuit zijn stal met melkkoeien, naast de boerderij die duidelijk aan onderhoud toe is. ‘Het huis en de stallen zijn aan het verzakken. Ik kan het weer oplappen, maar over vijf jaar zitten we er weer hetzelfde bij of moet de stikstofuitstoot nog verder naar beneden. Ik voel me net een Groninger. Waar houdt het op? Je wordt als agrarisch ondernemer in de kou gezet. Als ze me een schadeloosstelling hadden betaald, was ik allang weggegaan. Dan had ik op een andere plek een bedrijf opgebouwd, ook al is de impact daarvan op mijn gezin groot.’