sociaal / Partnerbijdrage

Evenredigheid als beginsel van niet onnodig nadelig bestuur

Drie uitspraken over de evenredigheidstoets.

02 februari 2023
Drie uitspraken over de evenredigheidstoets.

In 2022 stond het bestuursrecht in het teken van de toetsing van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. De Raad van State deed op 2 februari 2022 drie uitspraken over de evenredigheidstoets.

Ook de Centrale Raad van Beroep heeft aan het eind van het jaar een aantal uitspraken gedaan waarin het besluiten toetste aan de hand van de door de Raad van State ingezette lijn. Wat betekent de nieuwe koers in de bestuursrechtspraak voor de uitvoering van de Participatiewet door gemeenten? In zijn nieuwe juridische blog geeft mr. Mark Husen van Stimulansz antwoord.

Evenredigheid als evenwicht tussen doel, middel en effect

De glijdende schaal die de Raad van State geïntroduceerd heeft houdt kort gezegd in dat de rechter bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel kijkt naar:

  • de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;
  • de ingrijpendheid van het besluit;
  • de mate waarin het besluit fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast.

Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

Bij de uitvoering van de Participatiewet spelen verschillende belangen. Zo streeft de gemeente een aantal doelen na zoals de rechtmatige besteding van publieke middelen, solidariteit in de sociale zekerheid, participatie van inwoners en het niet overbelasten van het bestuursapparaat. Daar tegenover staan belangen van de inwoner zoals bestaanszekerheid (bijstand als vangnet) en rechtszekerheid. Besluiten op grond van de Participatiewet hebben al snel ingrijpende gevolgen voor inwoners. Bovendien valt een uitkering onder het bereik van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, waardoor de gemeente die bijstand terugvordert een inbreuk maakt op het fundamenteel recht van eigendom. Zo’n inbreuk moet wel evenredig zijn. Evenredigheid betekent overigens niet dat de gemeente elk nadeel moet voorkomen. Dat zou ook onmogelijk zijn. Het weigeren of intrekken van een uitkering en het opleggen van een maatregel of een boete brengen nu eenmaal nadeel voor de inwoner met zich mee.

De Centrale Raad deed op 11 oktober 2022 een uitspraak over een besluit tot herziening en terugvordering op basis van artikel 58 lid 2 van de Participatiewet. Daarin ging de Centrale Raad in op de door de Raad van State geïntroduceerde glijdende schaal (ECLI:NL:CRVB:2022:2207). De Centrale Raad overwoog dat de rechtmatige besteding van overheidsgeld een legitiem doel is en dat terugvordering van een onterecht betaalde uitkering een passend middel is om dat doel te bereiken. De Centrale Raad toetste het terugvorderingsbesluit daarom terughoudend op evenredigheid. Daardoor lijkt er op het eerste gezicht weinig te veranderen.

Beleidsregels moeten zeggen hoe de gemeente belangen afweegt

Ondanks deze uitspraak blijft echter niet alles bij het oude. In de uitspraak van 25 oktober 2022 over de terugvordering van een voorschot oordeelde de Centrale Raad dat de gemeente ten onrechte geen belangenafweging had gemaakt (ECLI:NL:CRVB:2022:2332). De Centrale Raad vond de beleidsregel die luidde dat de gemeente gebruik maakt van de bevoegdheid om voorschotten terug te vorderen onvoldoende concreet zodat de gemeente de facto geen beleid voerde. Daardoor was er volgens de Centrale Raad een aparte belangenafweging nodig. Hoewel het bij de terugvordering van voorschotten meestal om relatief beperkte bedragen gaat, zal de gemeente in beleidsregels duidelijker moeten maken welke belangenafweging het daarbij maakt en dat het onnodig nadeel probeert te voorkomen.

Evenredigheidsbeginsel werkt verder door in de Participatiewet

De Centrale Raad toetst niet alleen terugvorderingen op basis van artikel 58 lid 2 van de Participatiewet, waarbij de gemeente beoordelingsvrijheid heeft, aan het evenredigheidsbeginsel. Uit de uitspraak van 13 december 2022 blijkt dat ook een verplichte terugvordering van bijstand aan het evenredigheidsbeginsel getoetst kan worden (ECLI:NL:CRVB:2022:2745). Op dezelfde datum deed de Centrale Raad ook een uitspraak waarin het handhaven van een buitenbehandelingstelling van een bijstandsaanvraag werd getoetst aan het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:CRVB:2022:2793). In de uitspraak van 19 januari 2023 toetste de rechtbank Gelderland in een zaak over de weigering van bijzondere bijstand ook de toepassing van begunstigend buitenwettelijk beleid aan het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RBGEL:2023:257).

Bijstand voorafgaand aan de melding om onnodig nadeel te voorkomen

Op grond van artikel 43 en 44 van de Participatiewet kent de gemeente in beginsel over de periode voorafgaand aan de datum waarop de inwoner zich heeft gemeld (of een aanvraag om bijstand heeft ingediend) geen bijstand toe. Dit is op zich een legitiem beginsel. De uitspraken van de Centrale Raad van 13 december 2022 en van de rechtbank Gelderland van 19 januari 2023 laten echter zien dat het handhaven van dit beginsel onnodig nadelige gevolgen voor de inwoner kan hebben. De gemeente moet de belangen van de inwoner afwegen tegen de gevolgen die een overschrijding voor de gemeente heeft. Als die gevolgen beperkt zijn, omdat bijvoorbeeld onderzoek naar de rechtmatigheid van de aanspraak daardoor niet wordt bemoeilijkt, dan kan het resultaat van de evenredigheidstoetsing zijn dat de gemeente toch bijstand moet verlenen over een voorafgaande periode.

Evenredigheid in de Participatiewet en persoonsgegevens

Om bij het nemen van besluiten onnodig nadeel voor inwoners te voorkomen zullen gemeenten meer onderzoek moeten verrichten naar de individuele omstandigheden van inwoners. Het gevolg daarvan is dat gemeenten bij de uitvoering van de Participatiewet meer persoonsgegevens van inwoners gaan verwerken dan tot voor kort gebruikelijk was. Daarbij zal het bijvoorbeeld ook gaan om medische persoonsgegevens, terwijl dat bijzondere persoonsgegevens zijn waarvan de verwerking in artikel 9 van de AVG extra beschermd is. Gemeenten moeten er alert op blijven dat zij niet méér persoonsgegevens vastleggen dan voor een evenredige belangenafweging nodig is en dat ze deze gegevens adequaat beveiligen.

De ontwikkelingen in de rechtspraak hebben gevolgen voor de wijze waarop gemeenten de Participatiewet uitvoeren. In de afweging bij besluiten moet het voorkomen van onnodig nadeel voor de inwoner meer centraal komen te staan. Dat beïnvloedt de wijze waarop gemeenten de Participatiewet uitvoeren.

Plaats als eerste een reactie

U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.